「地方公務員研修の実態に関する調査」について
自治大学校教授室
第１ 調査の目的と方法
１ 調査の目的
近年、少子・高齢化、情報化、国際化の進展等、地方公共団体を取り巻く社会経済情勢は大きく変化するとともに、住民の地方行政に対するニーズも高度化、多様化しており、豊かさとゆとりを実感できる地域社会を築き上げていくため、地方公共団体の果たすべき役割は今後ますます重要なものになっていくものと考えられる。 また、地方分権推進委員会の勧告に基づいて制定された地方分権推進法が平成１２年４月に施行され、地方公共団体の事務の再編成や条例制定権の拡大等、地方自治は新しい時代を迎えている。 自己決定権の拡大や独自の施策展開の促進等が行われる反面、これからの地方公共団体には、自らが決定した施策に対する責任を負うことが求められることとなる。このような状況に適切に対応していくためには、地方公共団体職員の政策形成能力や法務能力の向上、住民に身近な行政サービスの担い手としての資質の向上を図ることが重要となり、地方公共団体の研修機関が実施する研修においても、新しい地方行政に対応することができる人材の育成を積極的に推進することが求められている。 そこで、都道府県、政令指定都市の職員研修所及び研修担当課室、(財)東北自治研修所における地方公務員研修の実施状況を把握し、様々な分野における先進的な事例やユニークな事例について調査するとともに、これを広く紹介することにより、今後、地方公共団体が時代の変化・要請に応じた研修方法を検討するための一助としようとするものである。また、本研究会が平成９年度に行った調査の結果との比較対照を通じて、研修実態の変化動向を把握しようとするものである。
２ 調査の方法
調査は、まず、全国の都道府県、政令指定都市及び(財)東北自治研修所の計６０団体（機関）に対して、それぞれ文書によるアンケート調査を実施した。 次に、このアンケート調査を補足するため、調査結果から先進的・独創的な特色ある研修事例等について参考となる資料の提供を依頼して、個別に調査を実施した。
第２ アンケート調査結果の概要
１ 研修体制及び講師の状況（表１）
都道府県、政令指定都市の職員研修所の設置状況を見ると、福島県、大阪府、長崎県、熊本県及び名古屋市を除く５５団体で設置されている。 この調査では、管理職も含め、主たる業務として研修業務に携わる職員を「専任職員」として定義しているが、職員研修に携わる専任職員数は、最多の団体が６７人、最少の団体が７人、平均１５．４人となっている。平成９年度調査と比較すると、大きな変化は見られない。 研修所長は、本庁部長級の団体が３１団体と最も多く、次いで本庁次長級１９団体、課長級５団体となっている。９年度調査との比較では、６団体が所長を課長相当職と位置づけている点が相違点として上げられる。 また、この調査では、庁内講師は当該団体の職員を、庁外講師は他団体の職員又は外部講師をもって定義する。各団体のうち、専任の庁内講師がいる団体は、２３団体で、その数は１４１名である。 都道府県が市町村職員を対象として実施する研修については、４７都道府県の中で専任の市町村職員研修の専任担当職員を配置しているのは、１３団体であり、その職員数は、６０人となっている。 また、研修講師の状況を見ると、庁内講師数が４８０人、庁外講師数が１，０３４人となっている。９年度調査と比較すると、庁内講師数が約半分に減少し、庁外講師数が２割近く増加している。
表１ 地方公共団体の研修体制
（単位：団体数、％）
| 都道府県 | 政令指定都市 | 東北自治 研修所 |
合 計 | ９年度調査 | ||
|---|---|---|---|---|---|---|
| 研修所の有無 | 調査対象団体数 | 47(100.0) | 12(100.0) | 1 | 60(100.0) | 60(100.0) |
| 設置団体数（A） | 44(93.6) | 11(91.7) | 1 | 56(93.3) | 58(96.7) | |
| うち常勤職員10名 以上の団体数（B） |
33 | 7 | - | 40 | 38 | |
| （B）/（A） | (75.0) | (63.6) | (71.4) | (65.5) | ||
| 研修所長の 本庁職名 |
調査対象機関数 | 44(100.0) | 11(100.0) | 1 | 56(100.0) | 58(100.0) |
| 部長（局長を含む） | 24(54.5) | 7(63.6) | 1 | 32(57.1) | 35(60.3) | |
| 部次長 | 19(43.2) | - | 19(33.9) | 21(36.2) | ||
| 課長 | 1(2.3) | 4(36.4) | - | 5(8.9) | 2(3.4) | |
２ 人材育成基本方針の策定状況及び研修ニーズの把握方法等
(1) 人材育成基本方針及び研修計画の策定状況（表２）
調査対象時点の平成１２年４月１日現在において、「人材育成基本方針を策定済みである」と回答があったのは３８団体で、「平成１２年度中に策定する予定」の団体は、８団体である。平成９年度調査で「人材育成基本方針を制定している」と回答があったのは７団体であり、大幅に増加しているが、平成９年１１月２８日付けで自治省から出された「地方自治・新時代における人材育成基本方針策定指針」を契機に基本方針策定に取り組んだ団体が多かったものと思われる。 複数年度の研修計画を策定状況について、今回初めて調査を実施した。その結果、６０団体のうち、１８団体が複数年度の研修計画を策定している。このうち、委員会を設置し、計画を策定している団体は、都道府県９団体、政令市１団体、東北自治研修所１団体、合計１１団体である。単年度計画を策定している団体と比べると策定団体数は少なく、総合的・計画的な人材育成の推進という観点から、その動向に留意する必要がある。 単年度研修計画については、５９団体が策定している。このうち、委員会を設置し、計画を策定している団体は、都道府県２２団体、政令市１団体、東北自治研修所１団体、計２４団体である。９年度調査では、政令指定都市には委員会は設置されていなかったが、今回１団体が設置している。 ９年度調査と比較すると、計画策定に当たって委員会を設置している団体数は、３５団体から２４団体に減少している反面、委員会に外部委員が参加している団体は、５団体から７団体に増加している。
表２ 複数年度研修計画策定状況
（単位：団体数、％）
| 都道府県 | 政令指定都市 | 東北自治 研修所 |
合 計 | ||
|---|---|---|---|---|---|
| 複数年度研修計画策定状況 | 調査対象団体数 | 47(100.0) | 12(100.0) | 1 | 60(100.0) |
| 策定団体数 | 14(29.8) | 3(25.0) | 1 | 18(30.0) | |
| うち委員会設置 | 9(64.3) | 1(33.3) | 1 | 11(61.1) | |
| うち外部委員参加 | 4(28.6) | - | - | 4(22.2) | |
(2) 研修ニーズの把握方法等
研修ニーズの把握方法は、「受講者からの意見・感想等の聴取」が６０団体、次いで「人事担当課又は人事委員会からの意見要望」が３３団体、「所属長からの要望」が２７団体、「職員に対する意向調査」が２４団体となっている。９年度調査と比較すると、職員や所属長からの意見・要望が増えており、研修所内外の意見等を踏まえ、研修の拡充を図ろうとする機運が感じられる。 研修ニーズについては、４団体が「十分なもの」と、４９団体が「ある程度十分満たしている」、７団体が「まだまだ不十分」と判断している。 研修ニーズを充足し得ない理由の第１位に、「人員・予算等の不足」を３０団体、「受講時間確保の困難」を１３団体、「講師確保の困難」を４団体が掲げている。 単年度計画を策定している団体数と比べると策定団体数は少なく、総合的・計画的な人材育成の推進の観点から、その動向に留意する必要がある。
３ 研修と任用の関係（表３）
「昇任試験を実施している団体」は、都道府県６団体、政令指定都市９団体、計１５団体で、９年度調査と比べて４団体増加している。 「一定の研修受講を昇任の前提条件としている」団体は、都道府県で６団体、政令指定都市では２団体、合計８団体で、９年度調査より３団体増加している。 「昇任後に一定の研修の受講を義務づけている団体」は、４６団体で、９年度調査と大きな変動は見られない。 一方、「研修における効果測定結果を昇任に反映させている」と回答した団体は、都道府県１団体のみで、極めて少ない。
表３ 研修と任用との関係
（単位：団体数、％）
| 都道府県 | 政令指定都市 | 合 計 | ９年度調査 | |
|---|---|---|---|---|
| 調査対象団体数 | 47(100.0) | 12(100.0) | 59(100.0) | 59(100.0) |
| 昇任試験を実施 | 6(12.8) | 9(75.0) | 15(25.4) | 11(18.6) |
| 研修受講を昇任の前提条件にしている | 6(12.8) | 2(16.7) | 8(13.6) | 5(8.5) |
| 昇任後に一定の研修を義務づけている | 36(76.6) | 10(83.3) | 46(78.0) | 47(79.7) |
| 研修効果測定結果を昇任に反映させている | 1(2.1) | - | 1(1.7) | 2(3.4) |
| その他の方法により研修と昇任を関連させている | 1(2.1) | - | 1(1.7) | 3(5.1) |
「その他」 ： 行政特別研修修了者は、原則、翌年４月以降に係長級に昇任。
４ 研修事業に対する評価（表４）
「団体全般にわたる「事務事業の評価」等の一環として研修事業の評価を実施している」のは９団体、「研修所として研修事業全体の評価を実施している」のは７団体、「個別の研修事業に対する評価を実施している」のは３２団体である。 研修内容の評価を聴取しているのは５９団体で、「研修終了時に受講者から聴取している」のが５９団体、「講師から聴取している」のが３０団体、「試験等による効果測定」が２０団体となっている。研修を評価する方法として、試験等による効果測定を行っている団体が３割以上あり、研修効果をより確実な方法で把握しようとする姿勢がうかがわれる。 今回、新たな項目として、研修評価の活用方法について調査した。その結果、研修評価を活用している団体は５３団体と、約９割に達しており、その内訳は、「講師の選定・指導方法の改善」に活用している団体が４５団体と最も多く、次いで、「研修方法の改善」が４４団体、「研修ニーズの把握」が４０団体、「研修計画の見直し」が３９団体であった。
表４ 研修事業に対する評価（複数回答あり）
（単位：団体数、％）
| 都道府県 | 政令指定都市 | 東北自治 研修所 |
合計 | ９年度調査 | ||
|---|---|---|---|---|---|---|
| 調査対象団体数 | 47(100.0) | 12(100.0) | 1 | 60(100.0) | 60(100.0) | |
| 研修事業 全体の評価 |
事務事業評価の一環 として評価を実施 |
9(19.1) | - | - | 9(15.0) | 3(5.0) |
| 研修所として研修事業 全体につき実施 |
4(8.5) | 3(25.0) | - | 7(11.7) | 15(25.0) | |
| 個別の研修事業に対する評価 | 25(53.2) | 7(58.3) | - | 32(53.3) | 33(55.0) | |
| 研修内容の評価を実施している団体 | 46(97.9) | 12(100.0) | 1 | 59(98.3) | 59(98.3) | |
| 研修評価の活用方法 | 44(95.7) | 8(66.7) | 1 | 53(89.8) | - | |
５ 市町村職員研修の実施状況
「市町村職員を対象とした研修を実施している」のは、３４団体である。実施の形態は、「市町村からの委託事業」１９団体、「自主事業」８団体等であり、実施する根拠は、「研修規程など」１４団体、「民法上の委託」９団体等となっている。 研修に際して、「市町村側から費用を徴収している」のは２４団体で、徴収方法は、「受講実績に応じて徴収」１２団体、「受講実績にかかわらず一括徴収」９団体等となっている。 「今後の市町村職員研修の実施方針」については、「従来の実施内容を継続」１６団体、「内容を拡充して実施」１０団体等となっている。
６ 階層別研修の実施状況
平成１２年度における階層別研修の状況を調査した結果、平成１２年度に「都道府県又は政令指定都市の職員を対象とした研修」を行う団体が５９団体、「政令指定都市の職員を除く市町村職員を対象とした研修」が２４団体、「都道府県又は政令指定都市の職員と市町村職員を対象とした研修」が２２団体となっている。 階層別研修の実施状況を見ると、平成１２年度における研修課程総数は８４３課程で、「新規採用職員研修」１８６課程、「監督者研修」１４２課程、「管理者研修」１３３課程、「課長補佐研修」９７課程、「上級吏員研修」９２課程などが実施されている。 また、特徴的な研修技法の例として、ディベート、ロールプレイングの実施状況を調査した結果、ディベートが６５課程、ロールプレイングが１１９課程で実施されており、研修区分別では、ディベートは「上級吏員研修」、「中級吏員研修」、「監督者研修」の順、ロールプレイングは「新規採用者研修」、「監督者研修」、「上級吏員研修」の順となっている。 新規採用者研修のうち、４割以上がロールプレイングの技法を取り入れ、より実務に近い研修を目指していることが特徴的である。
７ 階層別研修における選択制研修の実施状況（表５）
平成１２年度において、階層別研修の中で選択研修を行うこととしている団体は、都道府県２３団体、政令指定都市５団体、合計２８団体である。 課程数は、都道府県６７課程、政令指定都市１５課程、合計８２課程で、１団体当たりの課程数は、１課程から６課程と様々であるが、平均すると約３課程となっている。 階層区分別の課程数を見てみると、監督者研修が２１課程と最も多く、次いで中級吏員研修が１７課程、上級吏員研修と課長補佐研修がそれぞれ１４課程、管理者研修が１２課程、初級吏員研修が４課程となっており、新規採用者研修とトップセミナーでは階層別研修における選択制研修は実施されていない。 研修形態別では、形態Ａ（共通の研修と選択コースが設定されているもの）が都道府県４５課程、政令指定都市１０課程、合計５５課程、形態Ｂ（選択コースのみが設定されているもの）が都道府県２２課程、政令指定都市５課程、合計２７課程となっている。 調査を実施した６０団体のうち、階層別研修において選択制研修を実施している団体は、前述のとおり１５団体で、全体の２５％である。しかし、調査項目１０の「研修事業の見直しについて」に記載しているとおり、平成１２年度にかけて研修の見直しを行った４４団体のうち、「階層別研修における選択制研修の導入」とした団体が１２団体（全調査団体の20.0％）、また、「平成１３年度に見直す予定」とした４７団体のうち、「階層別研修における選択制研修の導入」とした団体が１３団体（同21.7％）あったことを考えると、今後、階層別研修における選択制研修が拡充していくことも見込まれる。
表５ 階層別研修における選択制研修の実施状況
（単位：団体、課程数、％）
| 都道府県 | 政令指定都市 | 東北自治 研修所 |
合 計 | |
|---|---|---|---|---|
| 調査対象団体数 | 47(100.0) | 12(100.0) | 1 | 60(100.0) |
| 選択制研修を実施している団体 | 23(48.9) | 5(41.7) | - | 28(46.7) |
| 研修課程数実施形態 | 67 | 15 | - | 82 |
| 形態A（共通コースと選択制コースを設定） | 45 | 10 | - | 55 |
| 形態B（選択制コースのみを設定） | 22 | 5 | - | 27 |
８ 特別研修の実施状況
平成１２年度において、対象職員には違いがあるものの、調査を実施した６０団体すべてが専門的な知識・技能の習得や能力の開発・向上を目的として実施する「特別研修」を実施することとしている。都道府県のうち、自団体の職員のみを対象とした特別研修を行っていない１県についても、「市町村職員との合同研修」という形で特別研修を予定している。
９ 特別研修における特色ある研修の実施状況
地方分権の推進に伴い、地方公共団体の果たす役割が重要となってくることを踏まえ、多くの団体において、その担い手となる職員の資質・能力の向上を図るため、様々な工夫を凝らした研修に取り組んでいる。 平成１２年度において、特別研修における「特色ある研修」を実施していると回答があった団体は、都道府県４３団体、政令指定都市１２団体、財団法人１団体、合計５６団体であった。 その内容を見てみると、「政策課題・地域課題に関する研修」４６課程（３２団体）、「法務能力向上研修」４１課程（２８団体）、「住民・民間企業等との合同・交流型の研修」３４課程（２８団体）、「行政運営プロセス改善手法に関する研修」１１課程（９団体）、「社会福祉施設での介護補助など現場体験型の研修」８課程（８団体）、「ワークショップを用いた研修」７課程（７団体）等が実施されている。
１０ 研修事業の見直しの実施状況
研修事業について、「平成１２年度の研修事業を見直した」と回答があった団体は、都道府県３４団体、政令指定都市１０団体、合計４４団体である。 研修を見直した４４団体の見直し内容を見てみると、「新規研修課程の創設」が３０団体と最も多く、次いで「研修体系の見直し」が１３団体、「階層別研修における選択制研修の導入」が１２団体となっている。 「その他」と回答があった１２団体については、市町村職員との合同研修の拡充や選択制研修の見直しといった例が多く見られた。 また、「平成１３年度に見直す予定」と回答があった団体は、都道府県３７団体、政令指定都市１０団体、合計４７団体である。 ４７団体の見直し内容を見てみると、「新規研修課程の創設」が２８団体と最も多く、次いで「研修体系の見直し」が２１団体、「階層別研修における選択制研修の導入」が１３団体となっている。 「その他」と回答があった１１団体については、階層別研修の拡充・導入や市町村職員との合同研修の拡充、一般研修への通信教育制度の導入といった例が見られた。
第３ 今後の研修事業の留意事項
地方分権の推進に伴い、地方公共団体の自主性・自立性が向上し、地方の実態に即した行政運営が可能となる一方、自己決定・自己責任原則の下、社会経済情勢の変化に柔軟に対応できるような行政体制を整備する必要がある。 地方公共団体及び地方公務員を取り巻く環境は大きく変わりつつあり、そうしたまさに変革の時代において、地方公共団体が的確に住民の信託に応え、新世紀の主役として活躍するためには、その推進役となる地方公務員の資質をさらに向上させていくことが重要である。 今回の調査で明らかになった「地方公務員研修の実態」を踏まえながら、今後、研修をより効果的に実施するうえで、留意すべき事項について述べてみる。
(1) 平成９年度の前回調査と比較すると、人材育成基本方針を策定している団体数は大幅に増加し、単年度の研修計画についてもほぼすべての団体が策定している。しかし、複数年度の研修計画を策定している団体はまだ少なく、計画的・効果的な人材育成を推進するためには、基本方針のほかに具体的な研修内容を定めた計画が必要であることから、中・長期的視点に立った研修計画を策定する必要がある。
(2) 受講者数や研修日程の点から、講義中心の画一的な研修となりがちな階層別研修については、受講者の主体的な参加意欲を喚起させることができるような研修となるよう、研修方法や技法等について創意工夫を凝らしていく必要がある。 また、地方公務員に求められる基礎的知識を習得させる階層別研修と、一定分野に絞ってより深く研修させる特別（専門）研修との適切な組合せを検討する必要がある。
(3) 平成１２年度においては、対象職員は違っているものの、すべての団体が専門的な知識の習得や能力の向上等を目的として特別研修を実施している。地方公共団体を取り巻く社会・経済情勢の変化に柔軟かつ的確に対応するとともに、地方分権や行政改革を一層推進していくため、職員の政策形成能力、法務能力等の向上を図る特別研修をさらに充実・強化する必要がある。
(4) 今回の調査結果によると、調査を実施したほとんどの団体が何らかの方法で研修内容の評価を行っている。研修事業に関する評価手法としては、アンケート調査や効果測定が一般的であるが、事務事業全般に関する評価システムが導入されつつある中、研修事業についても客観的な評価が求められていることから、研修事業に対する評価のあり方や手法を検討していく必要がある。
(5) 地方公共団体における職員の能力開発は、通常、職員の自己開発、職場における職場研修、職場を離れたところで専門的に行う職場外研修の３つを柱として行われている。これまで、職場外研修のウエイトが高い反面、自己研修や職場研修については職員本人や職場まかせで、組織としての対応が十分でなかった面も見られるため、首長や管理者の理解の促進、自己啓発等によって得られた職員の能力の適正な把握と人事管理への反映、自己啓発への支援等により、総合的・複合的な観点から職員の養成を行っていく必要がある。
