「政策提言を内容とする研修・研究に関する調査」について
自治大学校教授室
第１ 調査の目的と方法
自己決定・自己責任を基本原則とする地方分権が実行の段階に入り、地方公共団体の職員に求められる資質の一つとしての政策形成能力の向上が課題となっている。 このような状況を踏まえ、今回の調査は、都道府県、指定都市及び人口５０万人以上の市における政策提言を内容とする研修・研究を活用した職員の政策形成能力向上のための取組みの実施状況を把握するとともに、この分野における具体的な事例を調査したものである。 調査は、まず、全国の都道府県(４７団体)、政令市(１２団体)及び人口５０万人以上の市(１０団体)の合計６９団体に対して、それぞれ文書によるアンケート調査を実施した。 次に、このアンケート調査を補足するため、調査結果から特色のある研修・研究を抽出し、これらの事例について資料等を収集して調査した。 調査項目としては、平成１３年度における政策課題研修・研究（職員が特定の政策課題について検討し、その解決方策を提言としてまとめることを目的とした研修・研究）について、次の３つの区分に該当する事業を対象とした。 なお、政策課題研修のうち、主として法務能力の向上を目的とする「政策法務研修」については、今回の調査では割愛した。
(1) 研修機関が実施する政策課題研修
研修機関が実施する研修事業で、職員が特定の政策課題について検討し、その解決方策を提言(研究成果報告書として冊子となる程度の分量のものから簡素な企画書程度の作成までを含む。)としてまとめることを目的とした研修
(2) 政策への反映を目的とする政策課題研究事業
当該団体の現実の政策課題を研究対象とし、その研究成果を施策に反映させることを主たる目的とする事業であって、併せて職員の政策形成能力の向上に資することをも目的として実施する事業で、特命を受けた複数の職員によって、具体的な政策課題に対し、政策の企画・立案を研究する事業
(3) 職員の自主研究活動に対する支援
職員が自主的に行う政策課題研究に対する支援事業
第２ 研修機関が実施する政策課題研修
研修機関が実施する政策課題研修(職員が特定の政策課題について検討し、その解決方法を提言としてまとめることを目的とする研修)について、階層別(一般)研修(対象となる階層・職層の職員が原則として全員受講することとされる研修。以下「階層別研修」という。)と特別(専門)研修(「階層別研修」以外の研修。以下「特別研修」という。)における実施状況を調査した。調査内容は、【1】政策課題研修の実施状況、【2】対象職員の階層、【3】年間実施回数、【4】１回当たりの受講者数、【5】報告書等の分量、【6】特別研修に係る受講者の指名の方法、【7】受講者の構成状況、【8】民間人を参加させる目的、【9】研修の実施方式、【10】１グループ当たり人数、【11】講義及び演習等の時間数、【12】全体の期間（開講から閉講まで）、【13】研究テーマの設定方法、【14】講義の講師及び演習等の指導者、【15】研究成果(提言)の取扱い、【16】効果の測定方法、【17】政策課題研修を実施する上での課題、【18】施策の充実、組織の活性化の観点からの評価、【19】職員の政策形成能力向上の観点からの評価、【20】研修内容の見直し等の検討の２０項目としたが、紙幅の関係上、ここではそのうち主要なもののみ紹介する。
実施状況
(1) 実施団体数
政策課題研修を階層別研修 において実施している都道府県は２１団体(44.7%)、政令市及び人口50万人以上の市(以下本書において「政令市等」という。)では４団体(18.2%)あった。他方、特別研修において実施している都道府県は３４団体(72.3%)、政令市等では１５団体(68.2%)あった。 また、階層別研修及び特別研修の両方において政策課題研修を実施している団体が、都道府県で１６団体(34.0%)、政令市等で３団体(13.6%)あった。
(2) 対象職員の階層
対象職員の階層を「新規採用職員」「係長級未満の一般職員(新規採用職員を除く)」「係長級職員」「課長補佐級職員」「課長級職員」「部次長級以上の職員」の６つに区分し、その状況を調査した。 階層別研修については、２１都道府県で３３課程、４政令市等で４課程が実施されており、そのうち「係長級未満の一般職新規採用職員を除く)」を対象とするものが、都道府県、政令市等ともに過半数を占めており、合わせて２４課程（64.9%）あった。 特別研修については、３４都道府県で５３課程、１５政令市等で１８課程が実施されていた。都道府県では「係長級未満の一般職員(新規採用職員を除く)から課長補佐級まで」を対象とするものが１２課程（22.6%）と最も多く、政令市等では「係長級未満の一般職員(新規採用職員を除く)」を対象とするものが７課程（38.9%）と最も多かった。
表１ 特別研修における実施状況
（単位：課程数、％）
| 都道府県 | 政令市等 | 合計 | |
|---|---|---|---|
| 【1】 係長級未満の一般職員 | １１ ( 20.8) | ７ ( 38.9) | １８ ( 25.4) |
| 【2】 係長級職員 | ５ ( 9.4) | ２ ( 11.1) | ７ ( 9.9) |
| 【3】 課長補佐級職員 | ２ ( 3.8) | ０ ( 0.0) | ２ ( 2.8) |
| 【4】 【1】【2】に該当する職員 | １１ ( 20.8) | ４ ( 22.2) | １５ ( 21.1) |
| 【5】 【1】【2】【3】に該当する職員 | １２ ( 22.6) | ２ ( 11.1) | １４ ( 19.7) |
| 【6】 指定なし | ８ ( 15.1) | ０ ( 0.0) | ８ ( 11.3) |
| 【7】 その他 | ４ ( 7.5) | ３ ( 16.7) | ７ ( 9.9) |
| 合計 | ５３ (100.0) | １８ (100.0) | ７１ (100.0) |
(3) 受講者の構成状況及び地方公共団体外部の者を参加させる目的
「自団体の職員のみ」「自団体の職員及び県内の地方公共団体の職員」「自団体の職員及び地方公共団体の職員以外の者(以下｢地方公共団体外部の者」という。)」「自団体の職員、県内の地方公共団体の職員及び地方公共団体外部の者」「その他」の５区分で調査した。階層別研修についてみると、都道府県では「自団体の職のみ」が２７課程（81.8%）と８割以上を占め、地方公共団体外部の者(企業社員、大学院生等)を参加させている団体はなかった。また、政令市等ではすべて「自団体の職員のみ」であった。他方、特別研修についてみると、都道府県では「自団体の職員及び県内の地方公共団体の職員」が２８課程（52.8%）と過半数を占めており、政令市等では「自団体の職員のみ」が１３課程（72.2%）と最も多かった。また、地方公共団体外部の者(企業社員、大学院生等)を含めている課程が、都道府県（６団体）で８課程、（15.1%）、政令市等（３団体）で３課程（16.7%）あり、これらの団体が、地方公共団体外部の者を研修に参加させる目的として、複数回答方式で調査したところ、すべての団体が「地方公共団体外部の者の多様な考え方が吸収できること」をあげていた。
表２ 特別研修における受講対象者
（単位：課程数、％）
| 都道府県 | 政令市等 | 合計 | |
|---|---|---|---|
| 自団体のみ | １５ ( 28.3) | １３ ( 72.2) | ２８ ( 39.4) |
| 自団体･他の団体 | ２８ ( 52.8) | １ ( 5.6) | ２９ ( 40.8) |
| 自団体･地方公共団体外部の者 | １ ( 1.9) | ３ ( 16.7) | ４ ( 5.6) |
| 自団体･他の団体･地方公共団体外部の者 | ７ ( 13.2) | ０ ( 0.0) | ７ ( 9.9) |
| その他 | ２ ( 3.8) | １ ( 5.6) | ３ ( 4.2) |
| 合計 | ５３ (100.0) | １８ (100.0) | ７１ (100.0) |
(4) 研究テーマの設定方法
「研修機関が設定する」「受講者が決定する」「おおまかなテーマを研修機関が設定し、具体的なテーマを受講者が決定する」「その他」の４つの区分で研究テーマの設定方法を調べた。 階層別研修についてみると、都道府県では「研修機関が設定する」が１４課程（42.4%）「おおまかなテーマを研修機関が設定し、具体的なテーマを受講者が決定する」方法が１１課程（33.3%）あった。なお、「その他」に区分したものとして､各部局等から提出されたテーマから受講生が選択する事例がある。 特別研修についてみると、都道府県では「おおまかなテーマを研修機関が設定し、具体的なテーマを受講者が決定する」方法が２２課程（41.5%）と最も多かった。政令市等では「おおまかなテーマを研修機関が設定し、具体的なテーマを受講者が決定する」と「受講者が決定する」がそれぞれ６課程（33.3%）となっている。 なお、「その他」に区分したものとして、各部局等から提出されたテーマから受講生が選択する事例、研修講師や首長が設定する事例、庁内公募により設定する事例などがあった。
(5) 講義の講師及び演習等の指導者
階層別研修又は特別研修における講義の講師及び演習等の指導者の職種の状況について、「大学教授」「大学教授以外の有識者」「研修所等で職員教育を専門に担当する職員」「研修所等で職員教育を専門に担当する職員以外の職員」「その他」の区分で複数回答により調査した。 講義については、「大学教授」を講師とする団体が都道府県では３９団体のうち３４団体(87.2%)、政令市等では１６団体のうち１０団体(62.5%)で、それぞれ最も多かった。 演習等についても、「大学教授」を指導者とする団体が都道府県では３９団体のうち２７団体(69.2%)、政令市等では１６団体のうち９団体(56.3%)で、それぞれ最も多かった。また、都道府県では、「大学教授」に次いで「研修所等で職員教員を専門に担当する職員」１６団体(41.0%)、「左記以外の職員」１４団体(35.9%)を講師としている団体が多い。 なお、講義の講師又は演習等の指導者で「その他」に区分されたものとして、民間の研修コンサルタントなどがあげられる。
(6) 研究成果（提言）の取扱い
研究成果(提言)の取扱いを６区分により複数回答方式で調査した。 階層別研修についてみると、都道府県では「関係部局へ通知し、または意見交換会を実施する」が１０課程(30.3%)ある一方で、「特別のことをしていない」が２０課程(60.6%)あった。政令市等では「研究成果を印刷物にまとめ、配布」したり、「関係部局へ通知し、または意見交換会を実施する」などなんらかの対応を行っていた。 他方、特別研修についてみると、「印刷物にまとめ、配布する」が都道府県３４課程(64.2%)、政令市等１５課程 (83.3%)ともに最も多く、次いで「関係部局へ通知し、または意見交換会を実施する」が都道府県２０課程(37.0%)、政令市等１２課程(66.7%)であった。また、「内容の優れたものを施策等に取り入れる」が､都道府県で５課程、政令市等で５課程あった。なお、「その他」には、所属長等が同席する発表会、全所属の希望者が参加する発表会の開催などが含まれる。
表３ 特別研修での研究成果の取扱い（複数回答）
（単位：団体数、％）
| 都道府県 | 政令市等 | 合計 | |
|---|---|---|---|
| 実施課程数 | ５３ (100.0) | １８ (100.0) | ７１ (100.0) |
| 内容の優れたものを施策等に取り入れる | ５ ( 9.4) | ５ ( 27.8) | １０ ( 14.1) |
| 印刷物にまとめ、配布する | ３４ ( 64.2) | １５ ( 83.3) | ４９ ( 69.0) |
| 首長等政策策定の権限を有する者への発表の場を設ける | ８ ( 15.1) | ７ ( 38.9) | １５ ( 21.1) |
| 関係部局への通知または意見交換会 | ２０ ( 37.7) | １２ ( 66.7) | ３２ ( 45.1) |
| 特別のことはしていない | １４ ( 26.4) | １ ( 5.6) | １５ ( 21.1) |
| その他 | ３ ( 5.7) | １ ( 5.6) | ４ ( 5.6) |
※ 率は、実施課程数に対する割合である。
(7) 効果の測定方法
団体単位で政策課題研修の効果の測定方法を調査し、「アンケート等による受講者の自己判断」「受講から一定期間経過後に行う職場の上司等による評定」「その他」「特に測定していない」の４区分により複数回答方式で調査した。 都道府県、政令市等のほとんどが「アンケート等による受講者の自己判断」によっており、都道府県では３９団体のうち３５団体(89.7%)、政令市等では１６団体すべてが効果の測定方法として採用している。なお、「その他」として、発表会での関係課等の評価、個人研究における論文の評定などを行っている団体があった。
(8) 政策課題研修を実施する上での課題
団体単位で政策課題研修を実施する上での課題を調査し、１０区分により複数回答方式で調査した。都道府県においては、過半数の団体が「研究効果の把握が困難であること」(２６団体(66.7%))、｢研究成果の取扱い(施策への反映等)が不明確であること」(２１団体(53.8%))を課題としてとらえている。政令市等では、全体の７割以上(１２団体(75.0%))が「研究成果の取扱い(施策への反映等)が不明確であること」を課題と考えている。
表４ 政策課題研修を実施する上での課題（複数回答）
（単位：団体数、％）
| 都道府県 | 政令市等 | 合計 | |
|---|---|---|---|
| 実施団体数 | ３９ (100.0) | １６ (100.0) | ５５ (100.0) |
| テーマに関係する職場・職員の協力が得られないこと | ０ ( 0.0) | ３ ( 18.8) | ３ ( 5.5) |
| 受講者の所属職場の理解がないこと | ５ ( 12.8) | ４ ( 25.0) | ９ ( 16.4) |
| 受講者の政策形成に関する基礎知識の理解力が不十分 | ４ ( 10.3) | ２ ( 12.5) | ６ ( 10.9) |
| 受講者の意欲が十分でないこと | ３ ( 7.7) | ０ ( 0.0) | ３ ( 5.5) |
| 成果の取扱い(施策への反映等)が不明確 | ２１ ( 53.8) | １２ ( 75.0) | ３３ ( 60.0) |
| 適当なテーマの選定が難しいこと | １５ ( 38.4) | ６ ( 37.5) | ２１ ( 38.2) |
| 適当な指導者(講師)が見つからないこと | ４ ( 10.3) | ０ ( 0.0) | ４ ( 7.3) |
| 参加希望者が少ないこと | １４ ( 35.9) | ７ ( 43.8) | ２１ ( 38.2) |
| 研修効果の把握が困難であること | ２６ ( 66.7) | ７ ( 43.8) | ３３ ( 60.0) |
| その他 | ４ ( 10.3) | １ ( 6.3) | ５ ( 9.1) |
※ 率は、実施団体数に対する割合である。
このような課題に対応するため、どのようなことを検討しているかについて、自由記載回答方式で調査したところ、「研究成果の取扱い(施策への反映等)が不明確であること」に関しては、研究テーマに関係する部局の施策策定の権限をもつ幹部職員や担当職員に対する発表の機会を充実したり、すぐれた内容の提案を関係課に通知するなど、各部局との連携の強化を図ること、提言がより効果的に施策に反映できるよう、各部署から現に直面する行政課題を公募して研究テーマを選考することなどが検討されている。 「研究効果の把握が困難であること」に関しては、研修成果の分析をする研修や研修終了から一定期間経過後の評価方法等の導入が検討されるなど、効果測定方法の充実が検討されていた。「参加希望者が少ないこと」に関しては、説明会の開催やイントラネット全庁掲示板に掲示するなどの方法により研修内容、政策形成能力向上の必要性の周知徹底を図ること、受講者の関心を高めるために政策形成の実践的な手法・技法の講義演習を導入すること、所属課、関係課等の協力体制づくりや研究テーマの資料収集等のサポートを行う世話役をグループ配置して受講者の便宜を図ること、指名制の拡大や過去の受講者のネットワークを活用した受講者の確保などが検討されていた。また、「適当なテーマの選定が難しいこと」に関しては、行政課題の調査、研究担当部局との連携を強化して研究テーマを選定することなどが検討されていた。
(9) 施策の充実、組織の活性化及び職員の政策形成能力向上の観点からの評価それぞれについて、「効果が大きい」「一定の効果はあるが、不十分である」「効果が小さい」「評価することは困難である」「その他」の５区分で調査した。 政策課題研修の実施が施策の充実や組織の活性化にとって有効と考えるかどうかについては、都道府県、政令市等ともに「一定の効果はあるが、不十分である」と評価する団体が最も多く、都道府県で２２団体（56.4%）政令市等で８団体（50.0%）あった。次いで「評価することは困難である」が都道府県で１１団体（28.2%）政令市等で５団体（31.3%）であった。 他方、職員の政策形成能力向上に有効と考えるかどうかについては、都道府県では「一定の効果はあるが、不十分である」と評価する団体が２１団体（53.8%）と最も多く、次いで「効果が大きい」１２団体（30.8%）、「評価することは困難である」５団体（12.8%）であった。政令市等では「効果が大きい」と評価する団体が１０団体（62.5%）と最も多く、次いで「一定の効果はあるが、不十分である」５団体（31.2%）となっていた。
第３ 政策への反映を目的とする政策課題研究事業
地方公共団体の政策への反映を目的とする政策課題研究事業（現実の政策課題を研究対象として、その研究成果を政策に反映させることを主たる目的として実施する事業であって、併せて職員の政策形成能力の向上にも資することを目的とした事業）の実施状況を調査した。 調査内容は、（１）政策課題研究事業の実施状況、（２）実施担当課等、（３）職員の選任方法、（４）研究テーマ、参加者の階層及び参加者数、（５）期間、（６）研究テーマの設定方法、（７）成果の取扱い、（８）実際の政策等に反映された事例、（９）効果、（１０）政策の充実や組織の活性化の面からの評価、（１１）職員の政策形成能力向上の面からの評価、（１２）課題、（１３）事業の見直し等の１３項目の主要な内容を紹介する。
実施状況
（１）実施状況および実施担当課等
政策課題研究事業を実施している都道府県は、４７都道府県中２１団体(44.7%)、政令市等は、２２市中５団体(22.7%)あり、合計２６団体あった。また、政策課題研究の実施を担当している課等(研修機関を含む。以下「実施担当課等」という。）の数は、２６団体で３０課等あった（北海道、福井県、滋賀県、岡山県の４道県においては、それぞれ２つの課等で実施されていた。）が、企画担当課が半数を占めている。都道府県では、企画担当課に次いで研修機関で実施している団体が多く、２５実施担当課等のうち７課等(28.0%)あった。
（２）参加する職員の選任方法
「一方的に選任」「希望者の中から選任」「その他」の３つの区分で職員の選任方法を調べた。参加する職員の選任方法については、「その他」の関係部課の推薦に基づき選任する場合が多く、３０実施担当課等のうち１９課等 (63.3%) あった。実施担当課等が一方的に選任しているのは、都道府県で２５実施担当課等のうち２課等（8.0%）あり、政令市等では行っていなかった。希望者の中から選任していたのは、３０実施担当課等のうち１３課等（43.3%)あった。また、テーマ関係部課等と協議して選任したり、公募と関係部課の推薦を併用する方法もとられていた。
（３）研究テーマ、参加者の階層及び参加者数
研究テーマごとの参加者の階層及び参加者数を記入方式により調査した。平成１１年度から１３年度にかけて設定された研究テーマは、「行政組織・改革・経営体制」、「商工農林労政」、「福祉」、「環境」、「まちづくり」に関するものが比較的多かった。参加者の階層については、「係長級未満の職員」が１８３テーマのうち９７テーマに、また、「係長以下の職員」が８８テーマにそれぞれ参加しており、各団体において中堅・若手職員の参加が多かった。参加者数については、各実施担当課等ごとの１研究テーマ当たりの平均参加者数は、「１１人〜１５人」が１４課等あり、３０実施担当課等のうち半数近くあった。
表５ 研究テーマ（分野別）の状況
（単位：研究テーマ数、％）
| 都道府県 | 政令市等 | 合計 | |
|---|---|---|---|
| 【1】 行政組織・改革・経営体制 | ２５ ( 15.8) | ９ ( 36.0) | ３４( 18.5) |
| 【2】 商工農林労政 | ２４ ( 15.2) | １ ( 4.0) | ２５( 13.7) |
| 【3】 福祉 | ２４ ( 15.2) | ０ ( 0.0) | ２４( 13.1) |
| 【4】 環境 | ２０ ( 12.7) | ３ ( 12.0) | ２３( 12.6) |
| 【5】 まちづくり | ２０ ( 12.7) | ４ ( 16.0) | ２４( 13.1) |
| 【6】 地方分権 | ８ ( 5.1) | １ ( 4.0) | ９( 4.9) |
| 【7】 情報処理 | １２ ( 7.6) | １ ( 4.0) | １３( 7.1) |
| 【8】 総合計画、基本計画 | ６ ( 3.8) | ４ ( 16.0) | １０( 5.5) |
| 【9】 施設管理 | ４ ( 2.5) | １ ( 4.0) | ５( 2.7) |
| 【10】 防災 | ４ ( 2.5) | ０ ( 0.0) | ４( 2.2) |
| 【11】 教育 | ３ ( 1.9) | ０ ( 0.0) | ３( 1.6) |
| 【12】 国際社会 | ２ ( 1.3) | １ ( 4.0) | ３( 1.6) |
| 【13】 林業振興 | ２ ( 1.3) | ０ ( 0.0) | ２( 1.1) |
| 【14】 女性政策 | ２ ( 1.3) | ０ ( 0.0) | ２( 1.1) |
| 【15】 その他 | ２ ( 1.3) | ０ ( 0.0) | ２( 1.1) |
| 合計 | １５８ (100.0) | ２５ (100.0) | １８３(100.0) |
表６ 参加者の階層（複数回答）
（単位：研究テーマ数、％）
| 都道府県 | 政令市等 | 合計 | |
|---|---|---|---|
| 研究テーマ数 | １５８ (100.0) | ２５ (100.0) | １８３(100.0) |
| 【1】 係長級未満の職員 | ８３ ( 52.5) | １４ ( 56.0) | ９７( 53.0) |
| 【2】 係長級職員 | ８１ ( 51.3) | ７ ( 28.0) | ８８( 48.1) |
| 【3】 課長補佐級職員 | ３１ ( 19.6) | ６ ( 24.0) | ３７( 20.2) |
| 【4】 課長級職員 | ６ ( 3.8) | ２ ( 8.0) | ８( 4.4) |
| 【5】 部次長級以上の職員 | ０ ( 0.0) | ０ ( 0.0) | ０( 0.0) |
| 【6】 特に限定なし | ５９ ( 37.3) | ８ ( 32.0) | ６７( 36.6) |
※ 率は、研究テーマの割合である。
（４）期間
「６か月を超え１２か月以内」の事業期間が最も多かった。３０実施担当課等のうち７割（２１課等）を占めている。
（５）研究テーマの設定方法
「任命権者が設定」「おおまかに任命権者が設定し、具体的に参加者が設定」「参加者自身が課題を発見して設定」「その他」の４つの区分で研究テーマの設定方法を調査した。「任命権者が設定」やその他の「関係部課が設定」が多く、参加者自身が設定していたのは、３０実施担当課等のうち都道府県の２課等(6.7%)のみであった。
（６）成果の取扱い及び効果
成果の取扱いについては、「内容の優れたものを政策等に反映」「研究成果を印刷にまとめ、配布」「政策決定の権限を有する者に発表の場を設け、公表」「関係する部課に通知又は意見交換会の実施」「その他」の５つの区分で、効果については、「政策の形成、整理、再編」、「職員の意識改革、政策形成、課題解決能力の向上」「団体内の組織の活性化」「その他」等の区分で調査した。 取扱いについては、「優れたものを政策等に反映」が最も多く、次いで「政策決定権者に発表・公表」、「印刷物にして配布」が多かった。
効果としては、３０実施担当課等のうち２５課等(83.3%）が「職員の意識改革・政策形成・課題解決対応能力」を挙げている。
表７ 成果の取扱い（複数回答）
（単位：実施担当課等の数、％）
| 都道府県 | 政令市等 | 合計 | |
|---|---|---|---|
| 実施担当課等数 | ２５ (100.0) | ５ (100.0) | ３０ (100.0) |
| 【1】 優れたものを政策等に反映 | １８ ( 72.0) | ３ ( 60.0) | ２１ ( 70.0) |
| 【2】 印刷物にして配布 | １２ ( 48.0) | ３ ( 60.0) | １５ ( 50.0) |
| 【3】 政策決定権者に発表・公表 | １４ ( 56.0) | ４ ( 80.0) | １８ ( 60.0) |
| 【4】 部課に通知、意見交換会の実施 | ８ ( 32.0) | ３ ( 60.0) | １１ ( 36.7) |
| 【5】 その他 | ７ ( 28.0) | ３ ( 60.0) | １０ ( 33.3) |
※ 率は、実施担当課等数に対する割合である。
（７）政策の充実や組織の活性化の面からの評価
政策課題研究事業について、政策の充実や組織の活性化の面からの評価としては、「効果が大きい」との評価が３０実施担当課等のうち３割（９課等）ある一方、「一定の効果があるが不十分」が半数（１５課等）であった。
（８）職員の政策形成能力向上の面からの評価
「効果が大きい」との回答が最も多かった。３０実施担当課等のうち半数近く(１４課等）であった。
（９）課題と事業の見直し
「研究成果の取扱い（政策への反映）が不明確であること」が最も多かった。次いで「適当な研究テーマの選定が難しいこと」が多かった。研修機関が実施する研修との重複や参加者の取組みのばらつき等も挙げており、政策への反映を目的とした研究事業にもかかわらず、実際の政策への反映に課題を抱えている。また、全体の３分の１の１０実施担当課等において参加者やテーマ設定等の見直しを検討している。
表８ 課題（複数回答）
（単位：実施担当課等の数、％）
| 都道府県 | 政令市等 | 合計 | |
|---|---|---|---|
| 実施担当課等数 | ２５ (100.0) | ５ (100.0) | ３０ (100.0) |
| 【1】 研究対象の事業を所管する部課の職員の協力が得られないこと | １ ( 4.0) | １ ( 20.0) | ２ ( 6.7) |
| 【2】 参加者の所属職場の理解がないこと | ２ ( 8.0) | ２ ( 40.0) | ４ ( 13.3) |
| 【3】 参加者の政策形成に関する基礎知識の理解力が不十分であること | １ ( 4.0) | １ ( 20.0) | ２ ( 6.7) |
| 【4】 参加者の意欲が十分ではないこと | ３（ 12.5) | ０ ( 0.0) | ３ ( 10.0) |
| 【5】 研究成果の取扱い（政策への反映）が不明確であること | １２（ 48.0) | ２ ( 40.0) | １４ ( 46.7) |
| 【6】 適当な研究テーマの選定が難しいこと | １１（ 44.0) | ０ ( 0.0) | １１ ( 36.7) |
| 【7】 適当なリーダーが見つからないこと | １（ 4.0) | １ ( 20.0) | ２ ( 6.7) |
| 【8】 時間や予算の確保と服務規程に対する課題 | ３ ( 12.5) | ０ ( 0.0) | ３ ( 10.0) |
| 【9】 政策等へ反映の方策 | ４（ 16.0) | ０ ( 0.0) | ４ ( 13.3) |
| 【10】 本来の業務に加えて参加者になることの負担 | ０（ 0.0) | ２ ( 40.0) | ２ ( 6.7) |
| 【11】 特に課題はない | １（ 4.0) | ０ ( 0.0) | １ ( 3.3) |
| 【12】 その他 | ４（ 16.0) | ０ ( 0.0) | ６ ( 20.0) |
※ 率は、実施担当課等数に対する割合である。
第４ 職員の自主研究活動に対する支援
地方公共団体の職員が自主的に行う政策課題研究に対する支援事業の実施状況を調査した。調査内容は、（１）支援の実施状況、（２）支援内容、（３）支援する場合の条件、（４）メンバー構成の条件、（５）成果の取扱い、（６）実際の政策等に反映された事例、（７）褒賞の授与、（８）効果、（９）政策の充実や組織の活性化の面からの評価、（１０）職員の政策形成能力向上の面からの評価、（１１）課題、（１２）事業の見直し等の１２項目の主要な内容を紹介する。
実施状況
（１）支援の実施状況及び支援内容
職員の自主研究活動に対する支援を行っている団体は、都道府県では４７都道府県のうち３５団体(74.5%)、政令市等では２２市のうち１８団体(81.8%)で合計５３団体あった。支援の内容は、「助成金の給付」が最も多く、５３団体のうち４７団体（88.7%) あった。 特に、政令市等では支援を行っているすべての団体において、「助成金の給付」が行われていた。
表９ 支援内容（複数回答）
（単位：団体数、％）
| 都道府県 | 政令市等 | 合計 | |
|---|---|---|---|
| 実施団体数 | ３５ (100.0) | １８ (100.0) | ５３(100.0) |
| 【1】活動場所の提供 | ２１ ( 60.0) | １１ ( 61.1) | ３２( 60.4) |
| 【2】指導者の紹介、斡旋 | １０ ( 28.6) | ６ ( 33.3) | １６( 30.2) |
| 【3】助成金の給付 | ２９ ( 82.9) | １８ (100.0) | ４７( 88.7) |
| 【4】職専免を承認 | ７ ( 20.0) | ２ ( 11.1) | ９( 17.0) |
| 【5】成果発表の機会の提供 | ２０ ( 57.1) | ４ ( 22.2) | ２４( 45.3) |
| 【6】その他 | ７（ 20.0) | ４（ 22.2） | １１( 20.7） |
※ 率は、実施団体数に対する割合である。
（２）支援する場合の条件とメンバー構成の条件
支援する場合の条件については、「メンバー構成」「研究テーマ」「支援対象グループ数の制限」「その他」の４区分で、メンバー構成の条件については、「自団体の職員のみ」「自団体及び県内の他の地方公共団体の職員のみ」「自団体のほか、地方公共団体の職員以外の者をメンバーとする」「その他」の４区分で調査した。「メンバー構成」を条件としている団体が５３団体のうち４８団体(90.6%)で最も多く、「研究テーマ」を条件としている団体が３１団体(58.5％)あった。メンバー構成に条件を設定した場合の構成員の条件としては、「職員の参加者数と自団体職員が占める割合」について一定の条件を設けている団体が多かった。
（３）成果の取扱い
「内容の優れたものを政策等に取り入れている」「研究成果を印刷物にまとめ、配布」「政策決定の権限を有する者に発表の場を設け、公表する」「関係する部課に通知又は意見交換会の実施」「その他」等の区分で調査した。「研究成果を印刷物にまとめ、配布している」が５３団体のうち２９団体（54.7%)あり最も多かった。「内容の優れたものを政策等に取り入れている」は、都道府県の５団体（9.4%) だけであった。
表１０ 成果の取扱い（複数回答）
（単位：団体数、％）
| 都道府県 | 政令市等 | 合計 | |
|---|---|---|---|
| 実施団体数 | ３５ (100.0) | １８ (100.0) | ５３ (100.0) |
| 【1】内容の優れたものを政策等に取り入れている。 | ５ ( 14.3) | ０ ( 0.0) | ５ ( 9.4) |
| 【2】研究成果を印刷物にまとめ、配布している。 | ２１ ( 60.0) | ８ ( 44.4) | ２９ ( 54.7) |
| 【3】首長等政策策定の権限を有す者に対する発表の場を設け、そこで公表している。 | ６ ( 17.1) | １ ( 5.6) | ７ ( 13.2) |
| 【4】関係する部課に通知するか又は意見交換会を実施している。 | １０ ( 28.6) | １ ( 5.6) | １１ ( 20.8) |
| 【5】庁内ＬＡＮによる公表 | ３ ( 8.6) | ０ ( 0.0) | ３ ( 5.7) |
| 【6】関係部課や職員等への発表会の開催 | ４（ 11.4) | １（ 5.6) | ５（ 9.4) |
| 【7】特別なことはしていない | ３ ( 8.6) | ６ ( 33.3) | ９（ 17.0) |
| 【8】その他 | ４（ 11.4) | ３（ 16.7) | ７（ 13.2) |
※ 率は、実施団体数に対する割合である。
（４）褒賞の授与
職員の自主研究活動に対して何らかの褒賞を行っている団体は、わずかであり、５３団体のうち４３団体（81.1%)は、特に褒賞を行っていない。
（５）効果
「政策の形成、整理、再編」、「職員の意識改革、政策形成、課題解決能力の向上」「団体内の組織の活性化」「その他」等の区分で調査した。５３団体のうち４６団体 (86.8%）が「職員の意識改革・政策形成・課題解決対応能力」を挙げており、最も多かった。また、２１団体(39.6%）が「団体内の組織の活性化」を挙げた。職員の資質向上や組織の活性化において一定の効果を認めている。
（６）政策の充実や組織の活性化の面からの評価
「効果が大きい」としているのは、わずか５３団体のうち１団体であった。一方、「効果が小さい」としているのも４団体にとどまり、「一定の効果はあるが不十分である」、「評価することは困難である」とするものが大部分であった。
（７）職員の政策形成能力向上の面からの評価
職員の政策形成能力向上の面からの評価としては、「一定の効果があるが不十分である」が５３団体のうち半数近く（２５団体）あった。「効果が大きい」とする団体も９団体あり、職員の政策形成能力の向上という面においては、比較的肯定的評価が多かった。
（８）課題と支援内容の見直し等
５３団体のうち２５団体（47.2%）が「成果発表の機会の提供」を挙げており最も多かった。１８政令市等のうち７割近く(１２団体）がこれを挙げた。また、支援内容の見直しについては、５３団体のうち半数以上の団体（２７団体）で検討がなされている。
表１１ 課題（複数回答）
（単位：団体数、％）
| 都道府県 | 政令市等 | 合計 | |
|---|---|---|---|
| 実施団体数 | ３５ (100.0) | １８ (100.0) | ５３(100.0) |
| 【1】 活動場所の確保 | １ ( 2.9) | ２ ( 11.1) | ３( 5.7) |
| 【2】 指導者の紹介、斡旋 | ６ ( 17.1) | ０ ( 0.0) | ６( 11.3) |
| 【3】 助成金の確保 | ８ ( 22.9) | ２ ( 11.1) | １０( 18.9) |
| 【4】 職専免等活動時間に対する便宜 | ７ ( 20.0) | １ ( 5.6) | ８( 15.1) |
| 【5】 成果発表の機会の提供 | １３ ( 37.1) | １２ ( 66.7) | ２５( 47.2) |
| 【6】 職員への周知、動機付け | ２（ 5.7) | １（ 5.6) | ３( 5.7) |
| 【7】 情報提供とネットワークの形成 | １ ( 2.9) | ３ ( 16.7) | ４( 7.5) |
| 【8】 活動時間、活動者の減少等活動内容 | ２ ( 5.7) | ０ ( 0.0) | ２( 3.8) |
| 【9】 活動の評価、施策への反映 | ６ ( 17.1) | ２ ( 11.1) | ８( 15.1) |
| 【10】 特に課題がない | １ ( 2.9) | ０ ( 0.0) | １( 1.9) |
| 【11】 その他 | ４ ( 11.4) | ０ ( 0.0) | ４( 7.5) |
※ 率は、実施団体数に対する割合である。
第５ おわりに
自己決定・自己責任を基本原則とする地方分権が実行の段階に入り、地方公共団体の職員には、単に施策を確実に遂行する能力だけにとどまらず、地域の課題を発見し、それに対する施策を企画・立案し、さらに実行・評価までを行い、次なる施策につなげていくという、いわゆる「政策形成能力」の向上が求められている。 今回、調査を行った「政策課題研修」、「政策課題研究事業」及び「職員の自主研究活動への支援」の３事業は、手法の違いはあれ、いずれも地方公共団体の職員個人、ひいては当該地方公共団体全体の政策形成能力の向上を企図し、あるいは期待しているものであるといえる。 しかし、今回の調査では、３事業それぞれにおいて様々な課題を抱えていることが浮き彫りとなった。特に、研修・研究成果の取扱いについては、３事業に共通して最も多く課題として挙げている。 一方、３事業に対するそれぞれの評価についてであるが、まず、「政策の充実や組織の活性化の面」からの評価としては、全体として「一定の効果はあるが不十分」又は「評価することは困難」とする回答が多かった。次に、「職員の政策形成能力向上の面」からの評価としては、前記の評価に比べると高い結果となっており、特に政策課題研究事業においては、「効果が大きい」と回答した課等が最も多く、全実施課等のうち半数近くの課等に上っている。また、政策課題研修においても全実施団体のうち４割の団体が「効果が大きい」としている。しかし、「一定の効果はあるが不十分」、「評価することは困難」とする回答も多く、特に職員の自主研究活動の支援においては、全実施団体のうち８割近い団体がいずれかの回答となっている。 これらの評価を踏まえ、事業の見直しを検討している団体・課等も相当数に上っている。特に職員の自主研究活動の支援については、全実施団体のうち半数以上の団体が見直しを検討しており、政策課題研修、政策課題研究事業についても、全実施団体・課等のうちそれぞれ約３割の団体・課等で見直しが検討されている。 以上のことから、程度の差こそあれ、３事業についてはいずれも研修・研究成果の取扱いを最大の課題とし、その評価については、一定の効果は認めている（期待も含めてのこととも考えられるが）ものの不十分であると考えていたり、評価が困難であるとして、確信が持てない状態であるという現状が浮かび上がってくる。 このように、評価に確信が持てない原因としては様々なことが考えられるところであるが、ここでは研修・研究成果の取扱いが共通の課題として挙げられている点に着目してみたい。すなわち、研修・研究成果の取扱いは、研修の受講生や研究の参加者のインセンティブに影響する問題であり、両者はある意味で表裏の問題として捉えることができる。すなわち、研修・研究成果の取扱いが不明確であることによって、受講生や参加者が当該研修・研究に取り組むインセンティブを低下させ、そのことが研修・研究成果の質の低下につながり、ますます研修・研究成果に対して相応の取扱いがなされなくなってしまうというように、２つの問題が「鶏と卵」の関係となり、全体として悪循環を生じさせていることも考えられるところである。この点、政策課題研修と政策課題研究事業における課題として「参加者の意欲」についてはほとんど挙げられていないが、政策課題研修において、４割近い団体が「参加希望者が少ないこと」を課題として挙げていることは見逃せない点である。このことは、職員がそもそも政策課題研修に魅力を感じていないことを示すものであろう。 したがって、それぞれの事業を本来の目的に資する有意義なものとして充実させていくためには、このような悪循環を断つための対策を講じていく必要がある。 そのための方策として、まず、研修・研究成果の取扱いについては、首長をはじめ政策決定の権限を有する者、企画担当部局、事業担当部局が研修・研究成果に対する認識を高めるとともに、成果を評価し、施策へ反映させるシステムを確立することが重要であろう。そうしたシステムの整備は、研修・研究の魅力、ひいては研修・研究成果の質を高めるとともに、研修を受講する者や研究に参加する者の意欲を高める効果があると考えられる。ただし、この場合、研修成果については、単に政策形成技法の修得だけでなく、実際の施策の企画立案まで期待するあまり、いたずらに高いレベルのものを求めようとすると、逆に受講生の意欲を低下させてしまいかねないことについても注意する必要があろう。 また、研修の受講生や研究の参加者のインセンティブを高めるため、説明会の開催その他様々な機会を捉え、職員に対して今日の行政を取り巻く環境の変化とそれに対応するための政策形成の重要性を認識させたり、成果を挙げた職員に対して表彰するなどの取組のほか、職員の自己啓発の取組を評価するための人事管理システムを構築することも有効であると考えられる。 こうした対策を講じることを通じて、悪循環を好循環に転換し、職員及び地方公共団体の政策形成能力の向上に取り組んでいく必要があるものと考えられる。 さらに、職員の能力開発に当たっては、首長をはじめとする人事当局において、明確な人事戦略を持つことが不可欠である。例えば、政策課題研修を実施する場合でも、「研修は研修所に任せておく」という発想でなく、「どのような職員を育成する必要があるか」という明確なビジョンを立てて計画的に職員の育成を図っていくことが必要である。このことについては、今まさに分権時代にふさわしい戦略的人材育成が求められている中、特に首長の見識が問われているといっても過言ではない。
