政策評価の手法等に関する研究会（第10回）議事概要
日時
平成12年4月10日（月） 9:59〜13:10
場所
中央合同庁舎第4号館共用第3特別会議室
出席者
（研究会）
村松座長、奥野座長代理、金本良嗣、久保惠一、田辺国昭、星野芳昭、山谷清志の各研究協力者
（総務庁）
塚本行政監察局長、畠中官房審議官、堀江官房審議官、鎌田企画調整課長、若生政策評価等推進準備室長その他関係官
議題
- 中間まとめに向けての要検討事項及び研究会の今後の日程について
- 諸外国における政策評価制度に関する調査報告
- 施策実績評価（仮称）の在り方について
- その他
会議経過
中間まとめに向けて検討を要する課題と今後の研究会の日程について事務局から説明。
（若生室長）
- 6月の中間まとめまでの要検討事項について以下のとおり確認。
- 基本的な枠組として、政策評価とは何かという概念の整理。観点・基準等について更に検討。
- 評価結果の活用、手法等についても更に検討。事例等による検討は中間まとめ以降。
- 法制化の検討その他については、研究会として検討を深めるというものではなく政府に対して課題として提示したものという位置付け。
- 政策評価の方式は三つの方式の名称も含め更に具体化。特に三つの方式の制度全体における位置付け、相互の関係について検討。
- 政策評価全体の目的、各方式ごとの目的及びそれらの関係について議論が必要。
- 各評価方式ごとの対象範囲、具体的な在り方について検討。
- 事業評価については、必要な手続、手順等の考え方、公共事業、研究開発、ODA等の現行評価制度との整合性、規制インパクト分析の導入の可否を含め事業評価の在り方の検討。
- 施策実績評価については、諸外国の先行事例等を参考に対象範囲、評価の在り方等の検討。
- 政策体系評価については、テーマ選定、総務省と各省の関係等について検討。
- 6月の中〜下旬に研究会としての中間まとめを公表する前提でスケジュールを考えており、4月〜6月は月2回とかなり詰めた日程。
- 次回研究会は政策体系評価の在り方、次々回は事業評価の在り方を議論。また、次回、科学技術庁、外務省からヒアリングを行う予定。それ以外の省庁については、個別のヒアリングを予定。
事務局説明後以下のような意見交換があった。
（田辺研究協力者）
- 「中間まとめ」と「最終まとめ」との間では、ケーススタディだけが新たに加わるのか。
（若生室長）
- 基本的な事項については、「中間まとめ」の段階までにおおむね検討。それ以降はケーススタディの議論が中心であるが、ケーススタディを「最終まとめ」に入れるかはその議論の中で検討。
（田辺研究協力者）
- 総務省と各省との関係や総務省自体の機能についても「中間まとめ」までに検討するのか。
（若生室長）
- 少なくともその方向性だけでも「中間まとめ」までに検討を終えたい。
次に事務局から、米国、英国、オーストラリア、ニュージーランドにおける政策評価制度についての調査結果を報告。
（若生室長）
- 業績評価を中心とした評価制度の概要を調査。各国とも目標設定と業績測定について全政府的な取組を実施。オーストラリア、ニュージーランドでは予算編成に業績評価が組み込まれている。
- 制度の目的は、4ヶ国とも説明責任（アカウンタビリティ）が中心。
- 制度の根拠は、米国とニュージーランドは法律、英国とオーストラリアは政府レベルの決定。
- 制度の所管官庁は、米国は行政管理予算庁（OMB）、英国は大蔵省、オーストラリアは財務行政管理省で、いずれも予算編成と行政管理を併せて所掌している機関。ニュージーランドについては公務行政管理委員会（以下「SSC」）と大蔵省の2つが共同。SSCは行政管理面について所掌。目標・指標の設定方法は、いずれも制度官庁が相当程度関与。
- 4ヶ国とも各省ごとに年次業績報告書を作成して報告・公表。
- どの国も業績評価について長い経験。米国ではPPBS等の経験を踏まえGPRAが成立。本格的な実施まで6年余りの期間を置いて調整中。
- 英国では1980年代始めからのエージェンシーの業績評価を踏まえ1997年から現在の仕組。
- オーストラリアでは、本年から会計制度として導入。業績評価制度は1983年導入で最も早期。
- ニュージーランドでは、1989〜90年の会計年度から導入。相当の改善を経て今の仕組となる。
- 公表は、いずれも年次報告方式で、結果の活用は、オーストラリア、ニュージーランドでは予算制度と一体。ニュージーランドでは事務次官の任免等にも業績の評価結果が反映。米国では予算との関係について今後調整。
この後、個別の国ごとに直接調査に当たった担当者から結果概要を説明。その後質疑応答。
(久保研究協力者)
- 今の話は施策実績評価（仮称）的な方式が中心。政策体系評価（仮称）、事業評価（仮称）については、ニュージーランドで少し出てきたようだが、他の3国は。
（事務局）
- 米国は、従前からGAOがプログラム評価を実施。個別の評価についても費用便益分析や規制インパクト分析を用いた取組がなされている。ただ、各省庁の評価では大きなプログラム評価の部分が弱いという指摘が今回の報告書の中にあり。
- オーストラリア、ニュージーランドは、政策体系評価（仮称）的なものの構築はこれから。
（畠中審議官）
- ニュージーランドでは、規制インパクト分析も実施しており、各省が行うインパクト分析の結果をSSCがチェック。
（山谷研究協力者）
- 米国について、GPRAの中でのプログラム評価は「いわゆるプログラム評価」とは違うのか。
- 保健福祉省では、以前からプログラムエバリュエーションを実施しており、連邦政府内外の人間が関わっているため分析が難しい。いわゆるステークホルダーエバリュエーションを実施。
（事務局）
- GAOによるプログラム評価は、政策体系評価に近い。GPRA上は目標を設定する個々の活動をプログラム活動として、その評価をプログラム評価と規定している。
- 保健福祉省へのヒアリング結果では、まだ経験不足のため今後質を高める努力が必要との回答。
（金本研究協力者）
- GAOの評価は、政策の意思決定に直接結びつかない。対象範囲は広範だが、各省の評価の検証・情報提供機能がメインで、はっきり結論を下している評価はほとんどない。
- 各省で行う評価も、質の高いものにしようとする方向はあってもなかなか困難というのが現状。
次に事務局から、施策実績評価（仮称）について説明後、以下のような意見交換があった。
◎導入の目的
（久保研究協力者）
- GPRAの目的の一つに「議会の意思決定の質の向上」とあるが、我が国の政策評価における議会の位置付けについてもう少し議論する必要。
- 調達、人事管理、業務執行といった各府省のマネジメント(効率的な行政運営)についても総務庁の評価でカバーするのか、各府省に任せるのか。
（若生室長）
- 政策評価とそれ以外の行政の執行面・運営面の評価とを分けて考えており、政策評価ガイドラインでは、純粋な執行面・運営面の評価を対象から除外。
（久保研究協力者）
- 除外しても構わないが、各府省が執行面・運営面の評価を行う際の方向性を示すような共通のガイドラインがあった方が、各府省がばらばらに行うよりはよいのでは。また、効率的行政運営を施策の一つと考えれば、政策評価の対象に入ってくるのでは。
（金本研究協力者）
- 全体的に、行政側からの視点が強い。国民や議会等が的確な意思決定を行うために、たとえ行政に不利な事柄であっても明らかにすべきというトーンがない。
（奥野研究協力者）
- 米国のように行政をサービスの供給者、国民を行政サービスの需要者としてとらえる視点が欠落。
- 以前出てきていた「民間でできるものは民間に委ねる」という視点が消えてしまっている。
（田辺研究協力者）
- 行政の上位レベルのリンク及び各省のマネジメントシステムのリンクをどうするのかという問題が施策実績評価（仮称）にはある。例えば、政府全体として施策実績評価（仮称）を実施する必要があるのか、あるいは各府省を単位としたものとして考えるのか。
- 三つの評価方式の中で、施策実績評価（仮称）は各府省のマネジメントシステムを変える端緒としては一番インパクトがあるが、マネジメントシステムをどう構築するかは別の問題。
- 実績評価制度のチェックアンドバランスは総務省が管理するのではないか。内部的な管理は各府省のマネジメントに委ねるのか否か、予算とのリンクをどういう形にするのかという問題と関係。
（村松座長）
- 今のところは、施策実績評価（仮称）は政府が一体として行うのではなく、各省が行った評価結果の集積とする方向。与えられた枠組みの中で一体的な評価が可能かについては今後の検討課題。
◎目標及び指標についての考え方
（久保研究協力者）
- 施策目標の上には政策目標があるはずで全体的な体系を示す必要。中期計画で施策目標が立案され、その中で達成目標が毎年設定されて実績との比較が行われると理解。
（星野研究協力者）
- 施策実績評価（仮称）は事後的評価の印象が強いが、目標の妥当性、設定の前提条件といった事前評価的な機能もあることを明確にすることにより、行政が担う必要性の議論も可能となる。
（金本研究協力者）
- 達成目標の設定は、目標自体が適切かどうかをみる設定のための仕組みを整えないと、今の日本の行政システムでは却って弊害になる可能性。
- 目標について事前に適切に検討するためには、一つは上位の目標と下位の目標の関係を示す目標体系を明らかにすること。もう一つは目標がそれを達成するためのコストとの見合いにおいて妥当であるかという議論が必要。いずれもそのためのバックデータを公表することが必要。
（星野研究協力者）
- アウトカム目標のみでは不十分で、いかに財源をうまく使ったかという観点から効率性の目標を別途設けてはどうか。
（山谷研究協力者）
- 中央省庁と地方公共団体との関係のように、目標を設定する主体と目標を達成する主体とが異なる場合、評価はうまく機能するか。
- 複数の省庁が関わっている施策の目標設定やその達成に対する責任分担についても議論すべき。
（田辺研究協力者）
- 実績評価で懸念すべきは、アウトプット指標による個々の事業計画の単なる寄せ集めになって予算膨張主義の原因になること。各事業計画共通の評価期間を予め設定するなどの措置が必要。
- 達成のためのコストに係る指標はできるだけ明示すべき。
（村松座長）
- 適切な評価期間は事業計画ごとに異なる面がある一方、施策レベルの評価のため共通的な期間を定める必要もあるのでは。
（奥野研究協力者）
- 政策評価とは、マネジメントの適切性のチェックとアカウンタビリティの確保という2つの異なる目的を同時に目指すものというイメージ。前者については様々なパターンがあり評価期間を一律にするのは困難。後者に関しては一覧的に行うことが必要。
（久保研究協力者）
- 一定期間で全ての府省が同時に中期計画期間が終わるというやり方をしないと運用上難しい。
- 定性的な達成目標を設定する場合、なぜ定性的かの説明が必要であるとともに、定量的なものにできないか各府省の政策担当部局でチェックする必要。
（金本研究協力者）
- 画一的な評価期間を一律に適用してしまうと、そこさえクリアすればよいという傾向となり、逆にアカウンタビリティが形骸化し真に必要な情報が出てこないおそれがある。
◎評価の対象
（金本研究協力者）
- 評価対象は漏れなく網羅的にするのが理想だが、画一的に規定し強制していくのは難しい。ただ、各府省自らが政策と認識しているものについて全て実施するのは当然。
- 分野に応じた評価方法を総務省などがガイドライン的に示していくことが必要。
（奥野研究協力者）
- 評価の実行可能性とアカウンタビリティとは別次元の問題で、評価できないから公開できないということにはならない。
（星野研究協力者）
- 目標設定が困難という理由で評価対象から落ちることを懸念。また、安全管理など正しくやって当たり前といった標準や基準も目標に含めるなど目標の定義を拡張することが必要。
（久保研究協力者）
- 基本的に規模が小さい分野については評価の対象外でもよいのでは。会計の分野でも「重要性の原則」というのがあり、重要でないものを含めすぎることによって方向性を失うということもある。
- 機密保持に係る分野については、非常に難しい問題だができるだけ対象に含めるのが大事。
- 秘密保持上問題があるか否かは、施策目標単位ではなく更に細かい達成目標単位で判断する必要。
（村松座長）
- 「数量的・定量的指標の設定が困難なもの」が拡大解釈され除外対象が広がることを懸念。やはりできるだけ広くカバーすべき。ただし、評価に当てられる人員やコストが限られているため「重要性の原則」も重要。
（田辺研究協力者）
- 各府省とも、評価により自らの実施する政策の重要性を知らしめたい部分と、評価を避けたい部分とのバランスの中でやっていくのではないか。
（久保研究協力者）
- 「重要性の原則」で言いたかったのは、政策レベルから施策レベルへと評価対象をブレイクダウンしていく過程で重要でないものを落としていくということ。また、数値化できないから重要でないとは言えず、定性的な指標でも重要なものは評価対象。
（金本研究協力者）
- 数量化できないものについて無理に数量化すると意味のない指標となる可能性。
- 数量化指標のうちのどれを評価に用いるかは担当者の裁量となるため、自分たちに有利な指標のみを使う傾向。これをコントロールするには、例えば、まずすべての指標を提示させその中から定量化できるものは定量化していくというような指標設定の手順・考え方を示すなどの方法がある。
◎実施手順、評価結果の活用
（久保研究協力者）
- 期間途中で施策目標を変更する手続きはどうするのか。公表することで知らしめるのか。
（星野研究協力者）
- 目標（施策目標及び達成目標）の前提条件とそれに影響を与える要因を目標設定時に明確にして公表すべき。そうしないと達成度測定の際に弁解や過度の責任追及につながるおそれ。また、それにより目標設定の妥当性の事前評価も可能。
（久保研究協力者）
- フォーマットの提示については項目レベルで止め、ある程度自由な形式の方が分かりやすいのでは。米国ではフォーマットはなく項目だけを示すに止めている。
（山谷研究協力者）
- フォーマットを一定にすることで、誰が見ても分かり、担当者が交代しても同じように評価できるという利点はある。弊害もあるが、その兼ね合いをどうするかが問題。
（金本研究協力者）
- フォーマットは各省で作るはず。統一的なフォーマットを押しつけることは各省から大きな抵抗が予想される。
- 目標をどういう形でつくるかというのが極めて重要。設定したい目標、その理由、根拠となるデータ等を公表させ、パブリックコメントにかけて議論するなど目標設定の前段階として2〜3年は必要。そうしないと予算要求の手段となってしまいがち。
（奥野研究協力者）
- 評価結果やデータが公表された場合に、それに対し国民が当局に意見を述べ、更に具体的な情報を要求できる仕組みにする必要。その点について総務省の評価委員会は何かできないのか。
（村松座長）
- 公表されるものは、分かりやすく、関係者により評価のフォローが可能なものであるべき。その上でどこまでフォーマット化するかが問題。
◎評価結果の活用
（久保協力研究者）
- 評価結果を予算に反映させなければならない義務付けはなく、予算当局に活用してもらえるかという問題。
（村松座長）
- 各省内部では、評価のための資料を作れば、それを予算要求に活用することは十分あり得る。そのことをここで「活用」と言っておいてもよい。
（久保研究協力者）
- 活用するためのタイミングとして、いつの時点の評価をいつの時点の予算に反映するのかという問題を考えておくべき。
（村松座長）
- それはかなりの部分は各省の裁量の問題。ただ各省の予算編成と評価とはかなり関係するだろうという予測のもとにガイドライン等で示すことも考えられなくはない。
（星野研究協力者）
- 評価結果を予算に活用するための前提条件や運用過程を決め、それらに基づかない早急な活用には弊害があるという指針にすべき。
◎円滑かつ適切な実施のための措置、留意点、名称
（星野研究協力者）
- 上位目標への貢献度や目標体系を考慮した目標設定のために、現状値の把握をどのように行っていくかを明記すべき。現状値の把握にはある程度のコストや手間が伴うが、それは説明責任を遂行するために必要な投資として考えるべき。
（金本研究協力者）
- 目標の設定や評価の客観性のチェックに固執すると、瑣末なことを追いかけるようなことになる。指標が間違っているかどうかの検討より、目標や指標の設定に対する実質的な議論が重要。
- 他省の所管事項について口を挟んで中身に立ち入ることは総務省でもなかなか困難。よって、パブリックコメントで寄せられた意見をすべて第三者的機関でチェックするような仕組み、いろいろな立場の人が意見を交換できる場を設定するといったことが必要。
（村松座長）
（金本研究協力者）
- いろいろな立場の人がいろいろな意見を述べ、そこでの議論を公開するようなやり方があるのではないかということ。
（奥野研究協力者）
- 行政サービスの効率性のみを追求するとサービスの価格は下がるが、質も下がる。こうしたことがないように、行政サービスの受益者による質の部分も含めた評価を仕組みとして入れる必要。例えば、総務省の評価委員会がそれを担うことはできないか。
（村松座長）
- ここで「客観的」というのは、総務省による各省の評価のチェックの際に基準として用いられる言葉。ただ、何をもって客観的とするかは難しい問題。
（久保研究協力者）
- 複数の省にまたがる政策を各省が協力して達成しようとするインセンティブを仕組むことが重要。また、総務省が各省の評価結果を評価して優れたところを表彰することなどはインセンティブの一つの例。
（星野研究協力者）
- 施策実績評価（仮称）の評価単位の数は相当多くなるものと予想。評価担当者は施策の改廃を常に念頭に置きより現実的な評価単位を構成していく必要がある。
（星野研究協力者）
- 「実績評価」という名称は目標達成度という意味合いが不明瞭で限定的な印象。「施策評価」か「施策業績評価」のどちらかがよいのでは。内容を表した名称が望ましい。
（奥野研究協力者）
- スケジュールについては、始めに、なぜこの施策が必要かという説明責任を一律にすべての事業に課せば、事後的な実績評価はすべての事業で一律に行わなくともよいのでは。
（久保研究協力者）
- 奥野研究協力者の言うとおり、なぜ必要かということも含めて政策・施策レベルまでの目標は設定し、達成目標と実績の評価というのは試行的に実施するというのが現実的。名称は施策業績評価がよい。
（金本研究協力者）
- 施策すべてをカバーするのは作業が膨大で困難。新規施策あるいは新規予算要求事項に限定するのも一つのやり方。
- 政治力との関係で目標設定が難しい問題を生じさせるような分野では、目標設定の前に事務事業評価やプログラム評価を行うなど適切な目標設定のための準備が必要。
（星野研究協力者）
- まず施策の単位を明らかにして指標化し、その指標で施策目標の達成度を把握できるかを検証し、現状の数値を把握できていない指標について1〜2年かけて現状値を把握するという進め方が現実的。
（田辺研究協力者）
- スケジュールの件では金本委員に賛成。まず政策の基礎となる事務事業の評価を先行するのがよい。
- 名称については、「業績評価」でよい。
- 次回第11回研究会は、4月25日（火）13：00から、ODAに関する評価をめぐる状況について（外務省説明）、研究開発に関する評価をめぐる状況について（科学技術庁説明）、政策体系評価（仮称）の在り方について等を議題として開催することとされた。
以上
（文責：総務庁行政監察局政策評価等推進準備室）
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