政策評価の手法等に関する研究会（第18回）議事概要
日時
平成12年10月16日（月） 10：05〜13：05
場所
中央合同庁舎第4号館共用第2特別会議室
出席者
（研究会）
村松座長、奥野座長代理、金本良嗣、久保惠一、田辺国昭、星野芳昭、山谷清志の各研究協力者
（総務庁）
塚本行政監察局長、松村官房審議官、堀江官房審議官、鎌田企画調整課長、若生政策評価等推進準備室長、藤野次長その他関係官
議題
- 事務局説明
- 研究会の今後の日程について
- 「政策評価に関する標準的ガイドラインの案」に関する意見について
- 実績評価の目標、指標の設定の考え方について
- 米国における総合評価の事例等について
- その他
会議経過
研究会の今後の日程及び「政策評価に関する標準的ガイドラインの案」に寄せられた意見について若生室長から説明後、以下のような意見交換が行われた。
（奥野座長代理）
- 例えば、政策評価の対象及び評価の時期の明確化など、「政策評価に関する標準的ガイドラインの案」に寄せられた意見を反映させてガイドラインの内容を変えることは可能なのか。
（若生室長）
- 意見募集の結果に基づき、各省庁と協議し、必要があればガイドラインの変更も検討することとなっており。12月の最終案の確定までの間に各省庁と調整の結果、変更もあり得る。
（若生室長）
- 国民からの意見・要望については、(1)ただちにガイドラインの見直しに反映させるもの、(2)中長期的な課題として整理しておくべきもの、(3)法制化の検討の際に参考としていくもの等に整理して対処方針を作成し、次回の研究会で説明したい。
続いて、実績評価の目標、指標の設定の考え方について藤野次長から説明後、以下のような意見交換が行われた。
（久保研究協力者）
- 紹介されている諸外国の事例の持つ意味合いについて、各府省に対して明示すべきではないか。
- どのような目標、指標を設定するかを検討する際に、有効性、効率性、必要性等の観点と成果との関係を明示する必要があるのではないか。
- 実績評価においては目標の設定が重要であり、これの良し悪しにより適正な評価ができるかがほぼ決まってしまうため、例えば、米国のように目標設定の際には計画書を提出し、結果については評価書を出すといったように、結果の公表のみではなく、目標についても設定した時点で公表することが必要である。また、実績評価については段階的導入とされているので、段階的導入の計画書も必要ではないか。
（若生室長）
- 参考事例の扱いについては、最終報告の中でどういう意味合いを持たせるかを検討していきたい。
（星野研究協力者）
- 実績評価における目標については、今後の行政を考える上で効率性の目標も重要になってくると考えられる。特にアウトカム目標を設定する場合には、現状を正確に把握して目標を設定する必要があり、十分時間をとって考えていく必要がある。
（田辺研究協力者）
- 評価の観点と測定の局面との整理が必要であり、アウトカムは測定の局面の一つを言っているのであり、測定したものを分析・加工する段階ではじめて評価の観点と関わってくる。
- 実績評価は、目標値に対する達成度合いを見る有効性の観点からの判断が多くなると思われるが、効率性についての判断もあり得る。
（星野研究協力者）
- 特に受益者がある程度特定できる行政分野においては、アウトカム目標とは別に、例えば、受益者1人当たりのコスト（税金投入額）などの効率性の目標を義務付けるべきではないか。
（金本研究協力者）
- 予算獲得等のために各府省が過度に高い目標設定を行うことも想定されるので、そのようなことを行わないこと、また、目標達成のためのコスト（国民の負担）も考えなければならないことも留意すべきである。
（村松座長）
- 目標を達成するに当たってのコストについてはどのような単位・方法で把握すればよい。
（田辺研究協力者）
- 予算書から直接費は計算できるが、間接費まで入れたコスト計算は困難だと考える。
（奥野座長代理）
- 行政サービスの最終的な受益者がある程度特定される行政分野においては、指標の1つとして、その受益者の満足度を入れる必要があるのではないか。また、その行政サービスに係るコストを明らかにした上で、受益者以外の者にもその意識を調査する必要がある。
（星野研究協力者）
- 受益者と負担者双方の意識調査が必要であり、その意味でパブリック・コメント等においても、どういう立場の者がコメントしているのかを精査する必要がある。
（金本研究協力者）
- 満足度調査を行うことを余り強調しない方がよいのではないか。行政機関にとっては、満足度調査により自分達の意向を受益者に代弁させるということが簡単にできるので、むしろ、満足度調査を行いがちなのが現状である。
（星野研究協力者）
- 高い目標を設定し、達成度が低かった場合に外部要因へ回避するといった自己防衛にならないよう、職員の意識改革も重要であり、目標の達成内容の客観的な担保も必要である。
（奥野座長代理）
- 満足度調査について、確かに農業等の補助金を出すような行政分野においてはうまくいかないかもしれないが、例えば、国立病院、大学等の独立行政法人となるような事業関係においては、最終受益者の満足度調査を行い、税金が最終受益者のために使われているかという評価を行うことは必要であると考える。
- 総務省においては郵政事業等の事業部門と政策評価部門とが同じ組織の中にあるため、内部での利益相反の問題を非常に懸念している。これらの部門間に何らかのファイヤーウォールを設ける必要がある。
（若生室長）
- 今後、評価を行っていく段階で出てくる課題の1つとして考えており、次回以降、中長期的な課題も含めて最終まとめの議論を行っていく中で検討して頂きたいと考えている。
（久保研究協力者）
- 行政評価局に対する総務大臣の関わり方を検討しないとうまくいかないのではないか。
（星野研究協力者）
- 評価の運用体制を靖作評価・独立行政法人評価委員会できちんと監視していく必要があると考える。
- 各府省が実績評価を行う際には計画を作成することになる。補助事業の場合それが地方公共団体にまで下りていくことになるが、各府省間や各事業間で内容が重複していることも少なくなく、例えば、同様のアンケート調査を複数回行わなければならないケースが生じ得る。各府省における基本計画の内容調整が必要で、総務省の総合評価などでチェックをしていただきたい。
（山谷研究協力者）
- 現在の公共事業の評価における問題点は、基礎となる数値は同じであるのに結果が異なったり、数値の計算・設定自体に恣意性があるような、評価結果に対して住民等一般国民が違和感を抱いても、そういう意見を言うためのアクセスアプローチの手段がないことである。それを解消するためには、どのような仕組み、組織にするかといったような具体的な記述が必要である。そうしないと、行政がエクスキューズに近い説明で終わらせてしまうことにもなりかねず、政策評価がうまく機能しない。
（奥野座長代理）
- 政策評価は、政治的な力に対抗するためのものではなく、行政活動の客観的な姿をきちんと示すことが本来の目的であると考える。政治的な決定が結果的によかったかどうかの判断を行うのは国民であり、その結果は選挙という形で政治にフィードバックされていく。
- 実績の測定や実績の評価では、公表の際には、評価結果だけではなく、どのようなモデルで、どのような仮定の下に、どのようなデータを用いたのかということをすべて公表すべきである。そのようにしないとアカウンタビリティは成り立たず、第三者による検証もできない。
（村松座長）
- 政府が評価を行う場合のモデル、仮定、データはどうあるべきかという問題と、政党や国会等の政府外の機関とどのような責任関係になるかという問題が大きいと思う。
（金本研究協力者）
- モデルを立てて評価を行えるのは事業評価であり、実績評価の場合、モデルを立てることは難しい。
- 実績評価は、事業評価と違って、政策の企画立案に必ずしも直接結びついていない。
- 一般等の意見をきちんと聞く制度の構築は大変なエネルギーを必要とするが、非常に重要な問題であると考える。
（田辺研究協力者）
- 指標の数をどの程度にするか、また、各府省間の調整はどうするのかも考える必要があるのではないか。
（久保研究協力者）
- マネジメント・サイクルにおけるどのタイミングで、どういう時期に、各府省のどの部署が、何を行うかをガイドラインに書く必要があるのではないか。その際、公表のタイミングや予算との関係も書かれてくるのではないか。
（田辺研究協力者）
- 各府省の実施要領との関係もあり、各府省の各部署がいつ何を行うかをガイドラインに書くのは難しいと考えるが、公表や予算の関係は書くべきである。
（村松座長）
- 省庁により進み方に差があるので、当初から各府省のスケジュール的なものまで書くのは難しいのではないか。
（久保研究協力者）
- 進んでいる省庁の評価結果のよい例をベスト・プラクティスとして紹介することは可能なのではないか。
続いて、米国における総合評価の事例（「総合評価の実施に当たっての留意事項について（案）」、「公立学校の民間管理〜4学区における初期段階の履行状況〜」、「鉛中毒〜全米の低所得者層の子どもに対する鉛中毒対策の実態〜」、「PFS（両親の公平負担プログラム）の実施状況と現段階での効果」）について藤野次長から説明後、以下のような意見交換が行われた。
（星野研究協力者）
- ここで紹介されている総合評価の3事例について、評価に要したコストは示されていなかったのか。
（村松座長）
- PFSの事例は、評価者が民間団体となっているが、連邦予算を獲得して実施したのか。
（藤野次長）
- 民間と言ってもかなり公的な団体で、連邦予算や州の予算等を集めて実施している。
（村松座長）
- 報告書において評価担当者の名前が明示されていることが、人事評価との関係において興味深い。
（久保研究協力者）
- 総合評価における評価テーマの設定については、各府省に選択権があると都合のよいテーマのみを採り上げるおそれがあるため、各府省の大臣又は国会が設定するようにすべきである。その方がよりよい評価の定着に有効ではないか。
- GAOの「Designing Evaluation」は評価専門家のためのマニュアルであり、各省庁がそれに基づいて実施するのは困難で、内部評価には馴染まないのではないか。
- GAOのような外部機関が行う評価においては、相手機関からデータを収集しなければならず、その分制約があるが、各府省の内部評価においては、自分のところのデータを用いて評価を行うので、うまい仕組みを作ればよい評価が期待できる。例えば、ある政策を行おうとする際に、何年後にどのようなテーマで総合評価を行うかということをあらかじめ決めておいて、そのためのデータを普段から整備しておけば質の高い評価ができるはずである。法律で規定された制度であれば、その制度の導入時に、「○○年後に評価を実施」といったことを当該法律に盛り込めばよいのではないか。
（若生室長）
- 総合評価については、各個別法において計画等の見直しが規定されているものについては、その時期をとらえて実施する方策も考えられる。また、テーマ選定については、評価計画においてその実施時期も含めて定めることになるのではないか。
（田辺研究協力者）
- GAOの「Designing Evaluation」は外部評価についてのマニュアルであり、各府省が実施する内部評価のための参考とするためには次の点に留意する必要がある。(1)各府省は自らが描いている将来の政策展開を推進するために評価結果を利用しようとする面があるため、それを抑止する適切なメカニズムを組み入れる必要がある。(2)各府省はGAOの事例より広範囲な評価テーマを選定する可能性があることから、複数のプログラムを組み合わせた場合の対応を考慮する必要がある。このため、例えば、プログラムの構造分析を行うことが必要ではないか。
（奥野座長代理）
- テーマの恣意性を防止するために大臣や国会にテーマを選定してもらうべきであるという意見があったが、大臣が決めることとしても、なお恣意性について不安を感じる。政策評価はまず政治とは独立した行政内部における完結した仕組みであるべきであり、その意味から、総務省に設置される評価委員会が各府省に対してテーマの勧告権を有するべきである。そのような仕組みにできないか。
- 上記のように、政策評価は、まず行政内部における完結した仕組みであるべきであるが、次にそれを政治の段階で評価し、そして最終的には国民による選挙参加を通じた評価へとつながっていくという理解でいる。
（村松座長）
- 評価委員会による評価テーマの勧告権について、その有無も含め事務局から説明願いたい。
（若生室長）
- 総務省に設置される評価委員会は、総務大臣の諮問機関という位置付けであり、各府省に直接勧告する権能は与えられていない。しかし、客観性担保評価の段階あるいはその前段階でテーマ選定について各府省の取り組みを促すことはあり得ると理解している。
（奥野座長代理）
- 先程も言ったが、総務省内部での利益相反の問題を懸念している。例えば、郵政事業に重大な問題が発生し、その評価を行う必要性が生じたにも関わらず、総務大臣が評価の実施を決断しないといったことが想定されるのではないか。これに対し現段階では何らかの対処の仕組みを作ることが可能なのではないか。
（若生室長）
- 大臣の立場が2つあることは確かである。委員会はあくまで諮問機関であり、最終的な判断は大臣に委ねられる。しかし、評価委員会でどのような結論が出され、それに対して大臣がどのような判断をしたかがすべて国民の目に触れることによって、一定の抑止効果が働くのではないかと考えている。
（奥野座長代理）
- 評価法における規定ぶりにも関係することであるが、総務大臣の権限と評価委員会の権能についてかなり危惧している。両者を分けて担保すべきではないか。
（星野研究協力者）
- 総務省のように評価部門と現業部門とが一つの組織体になってしまうと、組織論的に言って必ずどこかに無理が生じる。この研究会は行政改革そのものを議論する場ではないのでこれ以上議論しても有効ではないが、評価委員会について、その独立性の必要性は提言できる。
- 評価テーマの設定について、総務省と各府省とが並列的になっているが、総務省が独自に実施するテーマの選定基準を具体的に明記すべきである。
（若生室長）
- ガイドラインの案には、総務省の政策評価の在り方について、具体的に記載している。
（星野研究協力者）
- その場合、テーマの選定プロセスにノイズが入らないような仕組みを考える必要がある。
（久保研究協力者）
- 総合評価の留意事項として「評価結果のフォローアップ」が挙げられているが、もっと踏み込んだ形で、評価結果の予算、政策への反映について記述する必要があるのではないか。
- 「第三者機関」の中身について、シンクタンクや監査法人のような機関は、評価や監査を行う対象機関から報酬を得ているために、純粋な第三者評価を行う機関とは言えないかもしれない。第三者機関はその独立性が確保されていなければならない。
（山谷研究協力者）
- 米国には、試しにやってみてだめならすぐ止めるというような行政風土がある。ここでのGAOの3事例も米国に特徴的な事例で、60年代から始まった実験検証的プログラムである。したがって、行政風土の異なる日本に馴染むかどうかという面がある。また、これらの評価においては、プログラムが有効に機能するかどうかに焦点があり、客観性を目指した評価とは違うので、その意味でも総合評価に馴染むものであるかどうか疑問である。
- 総合評価の手順として手法を決めてから情報収集という順で整理されているが、日本の行政においてそれほど手法が成熟しているかどうか疑問である。手法の選択と情報収集との順番はもっと柔軟でよいのではないか。下手をするとPPBSの失敗の二の舞になるおそれがある。
- 日本の行政におけるプログラムについては、目的も効果も不明確なままいわば思いつきで予算がつくプログラムがあり、ここで示された米国の事例のような理屈や体系の上にできているのか疑問である。できていないとすれば日本ではプログラム・エバリュエーションが機能しなくなるおそれがあり、違う方法を考えなくてはいけないかもしれない。
- 文部省の学校評議員制が学校教育の外部評価機関的役割を果たしていることもあり、その場合、総務省の評価が屋上屋となる危険性がある。
（星野研究協力者）
- ここでの総合評価の事例はいずれも一種の改革案ととらえることができる。このような評価を行う場合には、評価結果だけを見ても理解しづらいので、改革テーマを設定するに当たっての企画書を評価結果報告書に付加しておく必要がある。
（金本研究協力者）
- 「紹介されている事例が、外部機関であるGAOによる評価であり、日本の各府省の評価とも総務省の評価とも性質の異なるものである。しかし、適用している手法には参考となるものも多い。」注書を入れる必要がある。
- 実際には、1つの手法だけで評価を行う場合はほとんどなく、いくつかの手法を組み合わせて行うか、手法らしい手法を用いずに実態把握的なものとなる可能性が高い。したがって、評価手法の選択というよりもその組合せを考えるという書きぶりの方がよい。
- 紹介されている事例は、議会の要請によるGAOの報告書であり、日本の各府省が実施する評価とは性質が異なり、テーマの選定等について異なるアプローチが必要である。GAOの報告においては、議会に提出するものであることから、内容やデータの正確さに最も重点が置かれ、論理的整合性や経済学等学問的なチェック、英語のチェック等さまざまな面からチェックを行う体制になっている。これに対し、各府省が実施する評価については、将来の政策の改善に役立つ評価という視点が中心となる。総務省であっても政府部内の機関であり、純粋な外部機関ではないので、このような視点が必要である。
- ただし、日本の各府省が実施する評価についても評価内容のチェック体制は重要な課題であり、それを誰がどうやるかという点を記述する必要がある。
（奥野座長代理）
- 総合評価の記述の中で、各府省が行う評価に関心を持っている機関として総務省と財務省を別立てにして記述してはどうか。そうすれば、各府省も自分らの評価がこのような機関から見られるという意識を持つことになる。
- 第三者機関としてNPOの役割が特に重要ではないかと考えている。
（星野研究協力者）
- 第三者については、誰が参加するかということではなく、どういう立場で関わるのかが重要である。その意味ではNPOも何らかの利害に関わりを持っており、純粋な第三者など存在しないのではないか。いずれにせよ、各府省も含めて委員選定の基準を明確にする必要がある。
（金本研究協力者）
- 委員の選定において純粋な第三者というのはあり得ない。利害調整を行うための審議会は別として、個別の利害調整はしないというルール、発言抑制のルールなどが必要である。
（奥野座長代理）
- NPOを始めとする専門知識を持っている第三者団体から、客観的なものに限り意見を聴取すべきという記述を入れるべきである。
（久保研究協力者）
- 各府省がシンクタンクに委託する場合、報酬の支払方と受取方の関係ではよい評価はできないのではないかと思ったが、例えば、総務省がシンクタンクに委託して他府省の評価を行わせれば、そうした関係にはならないので、有効な方策の一つであると考えられる。
（村松座長）
- 次に法制化研究会の検討の概要について田辺研究協力者から報告願いたい。
（田辺研究協力者）
- 法制化の前提として3つの状況があり、1点目は、諸外国においても米国のGPRA法を除いて立法例が存在しないこと。2点目は個別法においても評価の3方式を統括した法律は存在しないこと。3点目は、通常国会への法案の提出を求められており十分に検討する時間的余裕がないことである。以上を踏まえて議論しているところである。
次に、若生室長から、「政策評価実施要領の検討状況」と「平成13年1月以降の政策評価の実施体制」について説明がなされ、最後に、次回第19回研究会は、平成12年11月13日（月）の13：00から、事例研究の取りまとめ、政策評価の在り方等についての討議等を議題として開催することとされた。
以上
（文責：総務庁行政監察局政策評価等推進準備室）
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