○林小委員長 それでは、時間がまいりましたので、第26回の専門小委員会を始めさせていただきたいと思います。
本日は、前回に引き続きまして基礎自治体のあり方についての総括的議論について意見交換を行いたいと思います。
なお、全国町村会から「小規模町村に対する方策について」という文書が出されておりますので、席上配布させていただいております。
それでは、事務局の説明ございませんので、御意見等をいただけましたらと思います。よろしくお願いをいたします。
特に前回お見えでなかった委員の方から何か基礎自治体につきまして御意見をいただければと思いますが、いかがでしょうか。勿論、前回御出席の方もよろしくお願いいたします。
○金子委員 私、前回と前々回と欠席いたしましたものですから、議事録のほうもまだできてないということで、若干皆様の議論について知り得る立場ではないのですけれども、資料2の「市町村合併を含めた基礎自治体のあり方に係る論点」の中の1つに御意見を申し述べさせていただきたいと思います。
この資料を見ますところ、全体としては市町村合併というのは究極の行政改革ということが言えるかと思いますが、これ何をねらっているかというと、これから少子高齢化、財政が厳しくなっていく中で地方政府が提供する便益に応じた費用負担費用負担に応じた便益を提供していくということになってこざるを得ないのではないかと思います。
その中で、市町村合併は効率化を上げる意味で有効だとは思うのですが、それとともに地方分権ということで権限の基礎自治体への移譲が進められているのは、主権者たる、納税者たる住民が自らの負担に対応したというのですか、便益を受ける、自分たちが受けたい便益に対応した費用負担をするという場面に立って、主権者たる、納税者たる住民がそこで適切な判断を行ってより良い地方行政サービス、公共サービスを受けていくというような考え方があろうかと思います。
その中で、今、過渡期ではあるのですけれども、住民が自ら決める、費用負担という意味では、今、国税のいろいろ増税の話とかも出ておりますけれども、直接公共サービスを受ける基礎自治体のレベルで便益に対する費用、費用負担としての税の問題、増税の問題等々を判断するというのが一番国民に納得がいけることではないかと思います。この話はちょっと置いておくのですが、そういう観点から、基礎自治体における住民自治というのは非常に重要だという感じがいたしております。
今までの分権改革は団体自治中心に進んできて、今や住民自治の問題を検討していくべきだと思うのですが、その住民自治の活性化のために、この論点の47ページ、「小さな自治への対応」というのは非常に重要と考えておりまして、その中で地域協議会。これも私、自分の研究の一環でいろんな地域に参りまして、地域協議会のメンバーの方なり、そこの支所の市役所の職員の方などからいろいろお話を聞かせていただく機会があるわけでございますが、そこで地域によっては、より進んで地域協議会を中心に施策を進めていこうとする中では、メンバーの選任の方法がちょっとネックになっているような市もあると。今、長が選任するということになっておりますのですけれども、そういう熱心である自治体の地域協議会のメンバーの方がよりメンバーについて公選をできるような形の制度にしていただけないものだろうかというような意見をかなり強く持っておられるということです。この論点では公選は今のところ先送りみたいな書きぶりではないかと思うんですけれども、何も全員強制的に公選にしろというような話でなくて、公選にすることもできるというような形で検討すべきではないかと思っております。
この地域協議会のメンバーについては、資料2の50ページにどういう方が構成員になっているのかというので、「公共的団体等を代表する者」が約7割。これは自治会とか老人クラブ、PTA等々、地域の組織の代表者がなっておられるというのは非常にいいことだと思うのですが、実は私思うにいろいろ地域回っておりまして気になったのはこの公募なんですよ。公募というのは聞こえはいいのですけれども、特にこう言うと語弊がありますが、地方都市のレベルでは、公募といっても、あらかじめ、例えばある国会議員の方の後援会の会長さんなり、そのあたりの方が事実上の公募という形をとって委員になっているとか、かなり公募については選定の手続等も非常に不透明みたいなところもあって、むしろ公募よりは、公募を認めるぐらいなら公選にしたほうが手続としても非常に透明だしという感じがいたしております。
ぜひ、地域協議会の構成員について、公選の制度もできるような形で制度の改正について検討していくべきではないかというふうに考える次第でございます。
○林小委員長 ありがとうございます。ほかの委員の方、いかがでしょうか。どうぞ、小林委員。
○小林委員 小林です。前回出ていなかったものですから、前回どのような議論が出たのか全く存じ上げない中で場違いな発言になるかもしれませんが、前々回出たときに、分権がこう進んでいく中でとても複雑な仕組みにだんだんとなってきているのかなと。もうちょっと言うと、旧来の制度をそのまま、そのままでないにせよ、結構残っているものがある中で新しい分権の仕組みをつくっていろいろなことが地域でできるようになってきたかと思うのですが、その中で、私も前々回の議論の中で、途中でよくわからなくなってしまったりしたものですから、果たしてこういった仕組みを整えていったときに、地域の方に、住民の方等も含めてどこまで理解された上で活用されていくのかというのが気になったものですから、今さらこんなことを言うのは何なんだというふうに思われるかもしれないのですけれども、すぐではないにせよ、もう少しシンプルにしていくという視点も、今回は無理にしても今後は必要になってくるのではないのか。肝心なのは地域の住民の皆さんが仕組みをある程度わかりやすい形で理解できるような、そういった制度にしていくという視点が今後もうちょっと必要になってくるのではないのかということを1点申し上げます。
○林小委員長 ありがとうございます。制度を変えていくといったときにシンプルにするというのは抜本的に変えてシンプルにするという、分権改革論議というのは恐らくもっとシンプルにしてわかりやすいものにしようということもあるのだろうと思うんですね。それが一方で進みながら、とはいいながら、やはりそれを住民の手に取り戻していくためには、現行制度を変えていくという視点も必要で、そのあたりの非常に悩ましいところがありますね。ですから分権改革を見ながら議論するということと、これはしかしながら将来的にどうなるかわからないといったようなこともあって、やはりそれでも住民自治、今、金子委員がおっしゃったように、住民の手にいうところで、今できる範囲でやろうと、そういうところを並行して走っているのだと思いますね。
ほか、いかがでしょう、どうぞ、江藤委員。
○江藤委員 今の議論は恐らく前々回やられていたのだと思うんですが、私、欠席していたので文脈外しているかもしれないのですけれども、金子委員が言われるように、自由度を高めていくとか、小林委員が言われるシンプルにというのは私は基本的に大賛成です。
今、ここの地制調で議論しているのは、恐らくといいますか、外してなければ、合併特例法のところの地域自治区と合併特例区、これの絡みの中で一般制度というか、自治法の中にどうからめていくかというところを詰めていかなければいけない論点だなという気はしているんです。それについてはそうですよね。
今の議論からするのですが、住民自治を地制調ではすごく重視して議論していますから、公選にするか、地域協議会の参加というレベルだけではなくて、これらもすごく大事なことなのですが、同時に自治区の設計の仕方も、それぞれの地域の住民に任せればいいというのが本来住民自治であれば、今の小委員長言われたように、シンプルにという議論と重なってくるのだろうと思うんですね。地域自治区だとか合併特例区、一般だろうが特例だろうが、そうした自治体内分権というようなところでいろいろ議論されているところだと思うのですけれども、これは合併とからめて議論するような風潮もありますけれども、日本の中ではかなり昔から、地域自治区や合併特例区を使わなくても、ここの資料にもありましたけれども、神戸市とか川崎市などで行われています。今回の地域自治区も世田谷区の地域行政制度でしたか、地域事務所制度、一種の総合支所になっていますけれども、それに似せて制度設計がされていると思っています。
だから結論としては、極力自由に選択できるシステム、設立をどうするか、機関をどうするかとか、全域なのか、それとも部分的なのかとか、選任の仕方も含めて自分たちでかち取れるというか、制度設計ができる仕掛けを、それこそ合併特例法ではなくて、自治法の一般の中に入れ込んでいく。自治法が主なのでしょうけど、自治法の中に入れ込んでいく。例えば自治法の解釈を読むと、一般制度として執行機関のところに自治法上の地域自治区が説明されていて、特例については、特別地方公共団体のところに入っている。座りがなかなかいいので、自治法改正の中でもそういった議論で設計したほうが住民にとってはわかりやすいのではないでしょうか。
その意味では、金子委員が言われたことと、小林委員が言われたことに賛成で、しかも特例法のところでは、一般制度に極力移していくという制度設計がいいのではないでしょうか。地域自治区や合併特例区を特例法へはなく、自治法の中に一般制度として入れて、入れる場合住民の選択にゆだねることを明記する。という提案です。
○林小委員長 基本的には自由度を高めるというところに関しては、おおむね一致しているところだろうと思うのですね。よく片山さんがおっしゃる、こうして何か問題があるんですか、とおっしゃって、問題がないところは、これは自由度を高めるという方向でいいのだろうと思うのですが、私、よくわからないのは、公選制にしたときに、考え方のところ、47ページに、長の附属機関である地域協議会と直接選挙された長や議会との関係のあり方をどうするのだというようなことがやっぱりあるわけですね。ですから、このあたりはきちんと考えておかないとだめだろうと。だから自由度を高めて別に何も問題ないという、それは地域に任せばいいのではないかという話と、こういう問題があるときには少し切り分けて考えなければならないのではないかという気もするわけです。これも別に問題ではないのではないかということであれば、そういうことでも結構だと思いますので、このあたりはどう考えればいいのか、金子委員、おっしゃっていただければと思います。
○金子委員 地域協議会は、要するに市の一定の地域なわけですよね。その地域の中で住民が自分たちの代表を選んで地域協議会で地域の課題を議論するというのは、市議会や首長の機関で市全体にかかる大きな政策を議論するというのとは若干議論する項目のレベルが実際に違っていたので、それはそれぞれ役割分担というのは非常にできて、それこそ住民の意思を反映させたきめ細かな行政ですよね。住民自らの手による行政、むしろそういう地域の問題は地域協議会に任せていただいて、市長や市議会の先生方はもっと市全体にかかわるような大きな話をやるべきだと。
今の特に地方都市の議員さんというのは、結構地域の課題にいろいろ振り回されていて、市全体のあり方とか政策について研究したり、検討したり、協議したりする時間も持てないというような状況もあると聞いておりますので、細々とした話こそ地域協議会にお任せしてというような形でやったほうがよい良い役割分担ができていくのではないかと思います。
○林小委員長 恐らく分権の論議は、江藤委員がおっしゃったように、自治体内分権というか、そういうのは今の分権改革論議の一環なんですね。ですから、そのあたり議会と地域協議会でどういうテーマについて議論するのかといったようなところも、これも少し地域で考えればいいのかなという気もしますが、そのあたり、結局現実の話を持ち出すと、例えばそうなったからといって議会は地域の問題はそこで手放すのかということになったり、あるいは地域の方が市全体にかかわるようなことについては、これはもう御法度であるということなのか、そのあたりについてちょっと考えなければいけないなというようなこともあるので、その辺のところをもう少し検討しなければいけないのではないかというような気もちょっとしないでもない。
○金子委員 いろいろ問題が出てくるのではないかと言っていると何もできなくなるというような感じがいたします。これはやってみて、まずければ直すというふうな方向でどうでございましょうかしら。そうしないと、私も現場に行って、地域協議会のメンバーの方とか住民の方にいろいろ聞いていますと、あのメンバーは何だと。勝手に代表づらして何なんだと、そういう声もよく聞くわけです。
○林小委員長 よくわかります。
○金子委員 それで一生懸命熱意を持ってやっておられる方が、そういう制度的な弊害から熱意というのか、やる気をなえさせるというような状況も見られるので、別に強制的に全部公選にしろと私言っているわけではなくて、公選にできるような形で制度設計を考えていただけないかなと、そういうことでございます。
○名和田委員 今、大変質的な議論が行われているので私も意見を述べさせていただきたいと思うのですけれども、資料2の47ページの選任の仕方についていろいろと論点があるので、慎重に検討にすべきではないかとまとめられていて、この時期になると、ちゃんと答申までたどり着くということを我々も考えざるを得ないのではないかと思うんですね。
私自身はいろいろな意見を述べてきたけれども、小委員会全体の意見を客観的に取りまとめる。あるいは総会での雰囲気等も勘案して取りまとめると、大体こういうところが平均なのではないかというふうに事務局としてまとめられたということで、これで答申に結びつく平均的な合意点であるとするならば、これをより実質的なものにしていくということをやはり考えていかなければいけないと思っておりまして、基本的トーンはこれでもしいくとしても、いくつかここできちんと議論して、細かい点については前進できるような芽を残していくというように考えますと、まず委員長もおっしゃった権限の配分の仕方ですよね。
これは私が知っている限りで、最も地域自治区の権限が強い国はドイツだと思うのですけれども、私が知っている限りでは市議会と地域協議会との権限配分、常に常に問題になります。同じ政治党派がやっているのですけれども、ドイツは選挙制ですので、上にもエスペーゼツェーデフがあり、下にもエスペーゼツェーデフがあるわけですけど、それでも権限配分に関するトラブル等が絶えないわけです。例えば地域協議会が違法な決議をした場合、これは地域事務所長がそれに拘束されるわけです。違法なものに拘束されるわけにはいかないので、ここで異議を申し立てることができる。それが停止効を持つ。つまり地域協議会がした議決の効力が2週間停止されて、その間にきちんとした法的な解決をやる、そういう仕組みなのですけれども、こういうような仕組みもビルトインしなければ、これは非常におかしなことになるわけですね。違法な決議に書記官が拘束されるようなことになってしまう。
今のは一例ですけれども、例えばそういった細かい制度設計の論点が確かにたくさんあって、そういう制度設計をここで全部やれるわけでも勿論なくて、ある程度の基本的な考え方を示せば、あとは国会において審議されてきちんとした仕組みができるということだと思うのですけれども、例えば第27次地方制度調査会の答申を見ると結構いろんな制度設計の論点について答えが出されているのですね。あれの裏づけとなるような議論をやっぱりなさったのだと思うのです。
そう考えると選挙制にした場合に生ずるさまざまな論点について、もうちょっと確かに議論しないと怖いなというふうには思うんですね。そういった意味で慎重に検討すべきなんだということで、慎重に検討にすべきだと、何となくやらないという雰囲気になるわけなんですけれども、書きぶりはいろいろあって非常に微妙な判断なのでしょうけれども、そういう点について、答えを与えながら慎重に検討して、いつかはやるのだというふうに私は目指したいと思うんです。
その点についてもう一点言わせていただくと、金子委員が全国を回っていろいろと今、調査をしておられるとおっしゃいましたけれども、私もおよばずながらやっておりまして、私が見た実態は、金子委員が御紹介になったのとちょっと違っていまして、私は私なりにこの5年間ぐらいですか、稼働してきた地域自治区の状況について、今後の制度設計の改善に向けた論点が少しずつ出だしているなとは思うのです。例えば公募委員というのがどういうものであるかということについても、さまざまな政治家の卵みたいな人もいるかもしれないし、あるいは実は団体の代表というのでは漏れたけれども、やっぱり出てほしいということで、自治会長さんが手を挙げられて入っていただいているというケースもあります。全くそういう団体の背景を持たずに手を挙げていらっしゃる方もいますし、その中にも全く何の活動もしていらっしゃらない方もいれば、地域でNPO活動等をされている方もいます。それぞれいろいろと問題もあるし利点もあるというのが現状だと思うんですね。
それから、何度もここで発言していますけれども、上越市で行った投票制度ですね。これについてもいろんな教訓が含まれていると思うんです。ただ、私はあそこに含まれている教訓がいま一つ、きちんと整理しきれていなくて、大変申し訳ないと思うんですけれども、上越市の貴重な経験をきちんと分析するという課題もまだ残されていると。
それから、私が聞いた限りでは、地域協議会の方々あるいは地域で地域協議会とは無関係に自治会活動等々をされている方々に聞くと、たいがいは選挙なんかやるのという反応なんですね。ですから前回も申しましたように、例えば横浜市の大都市制度検討委員会が出した提案は、政令指定都市の行政区レベルであれば選挙制の代表機関があってもよかろうと。特に今、区役所に対して分権というか権限委譲を進めていますので、あれだけ権限が大きくなったのに、地元の区議会によるコントロールもないというのは問題ではないかということですけれども、そのもっと下のコミュニティレベル、連合自治会のレベルでは、これは選挙はなじまないのではないかという結論に一応なっているのですね。そこもあまりにも身近なところで選挙制の機関ができてしまうことに対する抵抗感はまだまだ日本の政治文化の中では大きいと。だから私は選択制がいいのではないかととりあえず思いましたけれども、ただ、この場になって、いろんな意見がある中でまとめていくというふうに考えていくと、そういう意味でも、これまでの地域自治区制度の経験、非常に豊富な経験が既にあると思います。それを精査することがまず必要で、それに基づいて大体の制度設計の見通しを得られないといけないのではないか。そういう意味で慎重に検討すべきだというふうになっているということで、次に期待をつないでいくというような気持ちで私はおります。
○林小委員長 慎重というのは後ろ向きという意味ではなくて、これは書きぶりにもありますが、やってみたらいいじゃないかというような話かどうかというのはちょっとありますので、これはそういう選択肢もあるのだということが読み取れるような形の慎重に検討するというような、恐らく今後答申の中に「検討する」というのがいくつも出てくる可能性があるんですね。ただ、それはただ単に検討でなくて、先延ばしということではなくて、むしろそういうある一定のところを見据えた形の検討というような形の答申にしていかないとだめだろうと思いますので、この点については、今、御意見、両委員からいただきましたので、少しまた検討してみたいと思います。
それ以外のところで何か御意見ございましたら、斎藤委員。
○斎藤委員 今の点についての今後の検討の要素といいますか、それについて少し指摘をさせていただきたいと思います。
1つは、前回、西尾委員から既に指摘がありましたが、協議会の構成員や地域自治区の政策決定に昼間住民、在勤者であるとか、外国人住民も反映させるような仕組みを考えるべきではないかという発言があり、私もそれは住民としていろんな形で自治体にかかわっている方々の参画を可能にするということは非常に重要な意義があると考えております。ですから仮に公選制ということで、今まで議論で出ている点でいいますと、従来の地方議会議員の公選とか、あるいはそこに住んでいる、住居を持っているという住民を前提にしたような公選というのがどうもイメージがある程度なされているのではないかと思いますが、そうすると、在勤者とか外国人住民の方はどうなるんでしょうか。そういう方々の意見を反映させるには現行制度としての公選制以外の選択肢というもののほうを考える必要もあるのではないかというのが1つです。
それから2つ目は、選任のことと関連しますけれど、地域自治区及び地域協議会にどういう権限を持たせていくのかということで、現在は諮問に応じて、なおかつ長のほうが意見を聞くということですけれども、公選という議論の背景には、先ほどの議論にもありましたようにより強い権限ですね。何か地域のことについてはそこで決めると、決めきるような権限を持たせるべきだという意見もあろうかと思います。そうすると他方で現在はそういった強い権限を持たせるのであれば別の仕組み、財産区でありますとか合併特例区と、これはそれぞれ特有の必要性に基づいて設けられているものがありまして、そうすると強い権限を、今後、地域自治区、地域協議会に持たせていくべきか、どういう権限を付与すべきか。現在ので足りないのであれば何かプラス、その場合の選出方法はどうなのか。こことも連動する話でして、そこももう少し具体にきちんと議論した上でないと結論は出せないのではないかという点です。
それから、もう一点、先ほど合併に関する特例の制度、合併特例区、合併で特別に認められる地域自治区というのと、一般の地域自治区は統合してシンプルに1つの制度にすべきではないかという江藤委員の御指摘がありました。確かにいろいろなものがあって、一体どれを選んでいいのかわからないというのは、それは問題状況になり得るかと思いますが、ただ、この論点整理では、今後の合併に関する方策の部分で、具体的には資料2の16ページで、今後、自らの判断で合併を進めようとする場合には、従来ある特例措置を継続する、あるいはそういう措置が考えられるのではないかということが一方で出ています。ということは、一般型の地域自治区よりはより強い権限なり、機能を持った合併特例区について一定の存続の方向で考えてはいかがということになっています。ですから長期的に見れば、それは住民参加の組織として一本化するのかもしれませんけれども、答申に向けては2つのものは別々にあるということを前提に議論せざるを得ないのかなと考えます。
前回、最後の部分で、私が都市について政令市の行政区のような仕組みが必要ではないかという視点について、合併を具体的に考えるような都市部の自治体については、現在の合併特例ではだめなのか、もっと強力なものが必要なのか、それとも現在のままでいいのかという論点があるのではないかと申しましたが、それも関連することでして、一言付け加えました。
○林小委員長 ありがとうございます。いかがでしょうか。
○江藤委員 私は一般の自治法の今ついているところに全部そこに統合がいいと言っているわけではなくて、合併特例法のところも2つあって、その1つのほうは少し柔軟にしながら、今の自治法の中に入るだろうと思っていますが、法人格が持てる合併特例区については、特例法の中で特例ではなくて、特別地方公共団体だとかそういうところで新たに組みかえるというのですか、もう少しシンプルにしながらというイメージを持っていたものですから、ちょっと誤解だったな、言い方が悪かったなと思っています。一言。
○林小委員長 いかがでしょうか。
○幕田委員 前回、欠席いたしておりましたので、資料を拝見して感じた点を2〜3申し上げたいと思うのですが、基礎自治体のあり方につきましてでございますけれども、市町村合併は、新合併特例法というのは来年の3月までということだそうですが、まずこれをもってひと区切りにしたほうがいいのではないかと思います。今後も住民に最も身近な総合的な行政主体にふさわしい十分な権限とか財政の基盤とか、専門職員集団が必要であるというようなことが基礎自治体については必要なわけですけれども、何しろ基礎自治体と一言で言っても大変多様な内容になっておりますので、人口規模等に応じてより柔軟な制度をつくることが必要ではないかということをまず1つ感じました。
具体的には小規模市町村が自ら事務を処理できない場合には、現行の広域連携という制度を使うというようなことになっているわけですけれども、それを使いやすくするということが大事だと思いますし、それとともにそれを補完するための新たな仕組みを検討するということが必要だと思います。なかなか多岐にわたって大変だと思いますけれども、これはぜひお願いしたいと思いました。
それを前提として3つぐらい意見を整理してみたのですけれども、第1番目は行政サービスとか事務の特性を考えた場合に、柔軟かつ適切に適用できる仕組みが必要ではないか。大変抽象的ですけれども、柔軟に適用しやすい、そういう仕組みに留意する必要があるのではないかということでございます。
第2番目は、自治体、これは官ということになると思いますが、それだけではなくて、民間の活力を大いに活かしていくことが今から大事になってくるのではないかと考える次第でございます。
それから、3番目としては、市町村の事務処理にかかわる新しい制度というのは、過疎地域対策に十分留意した、念頭に置いたといいますか、そして検討していく必要があるということでございます。
抽象的ですけれども、いただいた資料を拝見して、こんなことを考えた次第でございます。
○林小委員長 ありがとうございます。基本的には専門小委員会でもっと柔軟に対応できるように、それはただ、自治体の判断でそれができるようにしようというような方向でいこうというぐあいに思っております。あと、連携がもっと活用しやすいような仕組み、これも非常に重要な視点だと思いますし、どうもありがとうございます。
ほかにいかがでしょうか。どうぞ小田切委員。
○小田切委員 小規模自治体の特別の仕組みということについて少しお話しをさせていただきたいと思います。
前回、非常に大きな提案が出たということで、議論しづらいということを私申し上げたのですが、その際に時期尚早であるということも申し上げましたが、その後考えてその考えを変えておりません。私自身も、過疎化が進む、高齢化が進む、そういう自治体において、自治の新しい仕組みをつくるべきだ、恐らくここのところは御提案いただいたサイドと問題意識は完全に共有化しているのだろうと思います。ただ今回、定住自立圏構想とか、あるいは機関の共同設置の新しい仕組みが提案されておりまして、まずその成り行きを私は見つめるべきだろうと思っています。
その点で、こういったことの実践の経験を見据えて、更に検討を進めるということでよろしいのではないかと思います。
更に言えば、少し実践的にこの仕組み、どのような制度設計なのかということを考えてみたのですが、いくつか論点があると思っております。1つ、解除すべき事務が、例えば国民健康保険とか介護保険ということであれば、勿論そういった特定のされ方はしておりませんが、もしそうであれば必ずしも小規模町村だけの問題ではなく、恐らく全市町村の問題だろうと思います。これは西尾委員も御発言のときに少しそのような趣旨をおっしゃったと記憶しておりますが、私自身もそういうふうに思っております。
それから、2番目は、こういった仕組みを果たして都道府県がどのように受け取るのかということが大変気になりました。と申しますのは、私、大分県の農業振興計画づくりにかかわったりして、少し大分県のイメージなどがわかるのですが、大分県で人口1万人未満というと姫島だけなのですね。それをきっかけにして調べてみましたら、具体的な数字申し上げますと、都道府県の中で人口1万未満の市町村が1つしかないのが6県、2つあるものが5県でした。更に5,000人ということで限定していくと、1市町村、勿論町村ですが、1町村しかないものが10県、2町村であるものが4県でございまして、そうなると実は1市町村や2町村のために県が垂直的補完をすることが多々あり得るということになりまして、これが垂直補完のイメージなのかということが大いに議論したいところであります。
具体的に言えば、恐らくコストということを考えると、これは前回申し上げたのですが、離島と同様に、県の職員が何らかの事務代行をするということは、恐らく事務コストとしてもそう小さくなるものではありませんし、更に都道府県レベルで言えば、今、出先機関の行革が急速な勢いで進んでおります。これは必ずしも農業機関だけではなくてほかの機関も含めて全部進んでいるのだろうと思います。そういうふうに一たん縮小しているものを、例えばそういう小規模町村があるからといって、再び出先機関を復活するようなことには恐らくならないだろうと思います。そういう意味で、県が受けるか受けないかという、そんな具体的な仕組みを考え始めると、いささか現実的な制度設計としてどうなのかという、そんな論点が出てまいります。
最後ですが、私は他の仕組みとの連携をもう少し深く考えるべきだろうと思っております。かつて1万人未満の市町村が1,500あったときに、こういう計算をしてみました。過疎法とかほかの条件不利地域立法、これとの包含関係はどうなのかという計算をしたのですが、そのときに1万人未満市町村と過疎法対象市町村とは大体7割ぐらいで重複して、その他も含めて9割近くということでした。今回1万人未満市町村として残っている474の市町村と条件不利地域立法との関係を同様に計算してみましたところほぼ同じ結果でした。つまり1万人未満ということで言えば、70％が過疎市町村です。それから、山村振興法とか半島振興法とかその他の条件不利地域5法で計算すれば、85％がかかっておりました。更に5,000人未満ということで言えば、この数字も計算しましたが、84％が過疎法と重複している。5法と重複しているのが実に96％という値でした。
そういう意味で、今、議論になっている小規模市町村というのは、条件不利地域町村だということで、条件不利地域をめぐるさまざまな施策との連続性といいましょうか、これとの関係が非常に重要になるのではないかと思いました。
その際に我々がきちんと議論しなくてはいけないのが、例えば過疎法上の過疎代行の仕組みとか、山村振興法上の山村代行の仕組み。これは、まさに今回考えている代行の仕組みを、道路とか水道とか、そういうものに限定したものでありますが、先んじて行っているものでありまして、この過疎代行なり山村代行をどのように評価するのかということが今回の議論の先に必要であるのではないかと思いますが、そこは十分に我々ができてないところではないか。゛
ということもあって、具体的な制度を考えていくとなかなか難しい。先ほど言ったような広域的な連携の仕組みも新たに走り始めているということも含めて、少し先に考えるべきではないか、そんな結論に達しています。
以上でございます。
○林小委員長 ありがとうございます。これは先ほどの公選制よりも更にもっと議論して検討しなければならない問題だと思いますね。ただ、今次の地制調として、小田切委員も恐らく多様なのだから、もっと多様なあり方があっていいのではないかということに関しては否定されているわけではないだろうと思うのですね。
○小田切委員 はい、まさにそのとおりです。
○林小委員長 ですから1つの方向性として、今後そういうことも含めて議論しなければいけないということをこの地制調としては明確にしたいというようなことになるのではないかという気がするのです。ですから今おっしゃったように、例えば人口規模でいいのかというような議論もありますし、それから、条件不利といっても、これは地理的な条件だけではなくて、さまざまな社会的な条件が不利なところがいっぱいあるわけですね。そういうものも含めていろいろ今後自前でやれるのかといったようなことも考えていかなければならないし、そういうことを今後検討していきましょうという形で答申としてはまとめていくよりほかはないのではないかという気がするのです。
ですからこれを出せないということもまた、これだけ多様なのだから、議会のあり方だってそうですし、そういうことも含めて、もう少し多様性を踏まえた制度設計ということにしていく必要があるのではないかということをこの地制調では少し明言をすることは非常に重要なことではないかというようには思うんですね。勿論小田切委員がおっしゃったように、具体的に制度設計する上では非常に大きないろいろな課題が出てくると思いますが、そういう課題を検討するというところにつなげていきたいというような気がしております。
○小田切委員 その部分は多分共有化できるのだと思うのですが、先ほど申し上げたように、人口減少、高齢化が著しい条件不利地域については新しい自治の仕組みが必要だとが多分少なくとも私ども共通点かなということで、そこから先はそれこそ多様な仕組みを今までの実践、あるいはこれからの実験の延長線上に考えるべきではないか、そのあたりだろうと考えております。
○林小委員長 どうぞ、武田委員。
○武田委員 今のお話に関連して、それから町村会から出ているこの文書にも言及していきたいのですけれども、この町村会の文書は私も理解しがたいちょっと意図がよく読めないところがありますけれども、恐らくこの間の発言などを見ていると、一番懸念されているのは、27次の地制調で西尾委員から出されました、いわゆる西尾私案、特例自治体というものに対する一種のアレルギー反応というのが非常にその当時から強かったと。それはどちらかというと、水平補完に対する拒否反応であって、これは私のとらえ方は小田切委員とちょっと違うかもしれないのですけれども、定住自立圏構想というのは事実上の私は特例市町村ではないかというとらえ方をしているんです。つまり単独で事務事業ができない場合には近隣の中心市に代行してもらうという意味で事実上の特例自治体扱いではないかという印象を持ってきたのです。私はこれを水平補完のイメージとして考えてきたのですね。それに対して町村会のほうは、水平補完をむしろ容認して、垂直補完は嫌だというふうに書いているように読めるので、私のほうでもこの意図がつかめなくて困っているところはあります。
とはいうものの29次の地制調としては、特にこの問題はこの間、合併を通じて非常に大きな論点の1つになってきたこともありますから、小規模自治体の自治のあり方とか小規模自治体において基礎自治体としての役割をどう期待し、どのように求めていくかとか、そうしたものについて、29次地制調のある程度のスタンスを明確にしたほうがいいのではないか。つまり27次の結論との連続性と断続性というものをどうするかというのは非常に書きづらいと思うのですけれども、連続的に考えているのか、あるいはそれはそれ、これはこれという29次は別の考え方をとるのだというスタンスを明らかにするのか。そこが求められているような気がするのですね。ですからあまりそこをあいまいにぼかしたまま進めていくのは何かと誤解をされかねない気がするんですけれども、その点、いかがでしょうか。
○林小委員長 垂直補完は否定して水平補完で行くのだと、それはそれでいいわけですね。だからそういう意味では、そういう補完をしながらでもやっていけるような仕組みをつくっていこうではないかと。今、いろんなところで生活基盤それ自体が本当に大丈夫なのだろうかというところがかなりいろいろ出てきている。その中でそういう住民の生活を維持していくためにはさまざまな方策が考えられて、それを今までのように義務づけて、ここでやりなさいということではなくて、やるのは別に判断すればそれでいいのだと。だけど、そうじゃない道も開こうということを考えているわけですから、そういう意味では非常に自由度を高めていくという方向ではないかというように私は思うんですね。ですからこうしなさいということを義務づけてやろうと言っているわけではなくて、自治体の規模をこれだけの場合は窓口業務だけにしなさいねというようなことではない。むしろそれも頑張ってやりますというところは恐らくそれでやればいい。その場合に隣接自治体と協力してやりましょうというところがあってもいいし、ということぐらいなのではないかというぐあいに今日のところでは、と思うんですね。
基本は住民自治も大事だし、だけど一方で、事務局から出していただいたように、住民生活にとって非常に重要だと思われるようなサービスが、今後これで維持できるのだろうかという問題もあるわけですね。ですからその辺を踏まえて、もっと自由度を高めながら、そういうことを維持できるようにしましょう。ただ、その場合には地域の判断ということには、これは尊重しなければいけないということだろうと思いますので、町村会は少し私も誤解をしているのではないかという気もします。篠崎委員、どうぞ。
○篠崎委員 前回休みまして皆様の議論について聞けてないのですけれども、私も小規模町村に対する方策について今日ペーパーが出ておりますし、2月のヒアリングのときの発言録なんかも拝見しまして、私感じておりますのは、分権社会で地域住民の方々が選択肢のたくさんある中で、自分たちで自ら地域の判断で選びとっていく、そういう自由度を高めた制度設計が大事だということはわかるのですけど、もう一つ大事なのは、プロセスでの自己決定ということではないかと思っているのですね。そういう意味から言うと、どうもこの出てきたペーパーにしましても、前回の御発言にしてもかなり自分たちのことが、自分たちのあずかり知らない、よくわかっていただけないところで切り捨てられたり決定されているというふうな印象をお持ちなのかなと思いました。そういう意味で、私は自由度の高い制度設計を検討していくことが必要だということは、この29次で明言しても、次の段階では、今度はもう少し違うプロセスをとって、そういうメニューをつくり出していくみたいなことが必要なのかなと。全国に今1万以下が430ですか、あるいは1,000人以下でも20あるという小規模町村ですけれども、逆に小規模町村部会といったものをおつくりいただいて、その中で小規模町村自らの方々がそれぞれの課題の多様さみたいのを語って、その中からつくり出していく、そういう逆に分権社会を進める上での議論のプロセスみたいなのが必要なのかと私はこのたび感じた次第なんです。
それで私自身もそれほどこういった過疎のところですとか、小規模なところの実情がわかっておりませんが、ある意味で、先般もお話を伺いました海士町ですとが、熊本県の柳谷という「やねだん」という焼酎をおつくりになったコミュニティの公民館のリーダーの方ですとか、地方で非常に誇りを持ちながらうまく経営していらっしゃる方もいらっしゃる。
この場で制度設計をする場合にも、これから多様な制度をつくっていこうと思えば、かなりの実態をヒアリングしながら、その多様な主体の自らの議論を重ねながらやっていくプロセスが大事だと思いますので、私は29次の次の段階で、そういう部門をつくって、自ら議論していただきながら、専門家の方もお入りいただいて、多様な選択肢をつくり込んでいく、そんなことを御提案したいなと思っております。
この小規模に対するというこのペーパーもそうですし、前回の御発言もそうなのですけど、実態そのものというよりも、自らの自己決定権がないというところに非常にもどかしい思いをしておられるような、そんな気がいたしましたものですから、私はそういうふうに反論させていただきました。
それから、もう一つ、細かいことですけれど、専門職員の配置というのが小規模のところでございましたけれど、例えば企業なんかの場合で新しい専門職が要ると。だけど、例えば同一県内にある3つの事業所に1人の人を配置して、その人が巡回していくというふうな形で処理しているケースが結構あるのですね。ということになりますと、専門職員の方といっても、共同で雇うというふうな、そんな仕組みもまた、本当に必要であればつくり出していけばいいのかなと思いますが、それは機関の共同処理の仕組みの中の事務委託でもないし、機関の設置でもないし、もう少し小回りのきく制度設計ができるのかなと思っております。
以上です。
○林小委員長 ありがとうございます。
○名和田委員 1つ、小田切委員に質問したいことと、さっきの武田委員の御発言についてです。まず武田委員の御発言について言うと、この29次で何を言わねばならないか、何が言えるかということについて、まさに我々は考えなければいけないので非常に貴重な御発言であったと感じておりまして、小田切委員がおっしゃった、これだったら共有できるという、その線なのではないかなと。それ以上に垂直補完がいいのか、水平補完と垂直補完のどっちが好ましいか、どっちが自身の理念に叶うかとか、そこまで言うだけの議論はしていないなと思うので、そのことによって議論しづらいという発言が私も申したりいろんな委員から出たかと思うのですけれども、その議論をしやすくするということが、それによって可能になるとすれば、非常に大きな貢献なのではないかと思います。
その上で小田切委員にちょっと教えていただきたいのは、先ほどもし垂直補完をするとした場合に、たった1か所しかない人口規模の小さい町村に対して県がそこにどういう手当てができるのかという懸念をおっしゃいましたけれども、しかし日本国民である限り、憲法に保障された最低限度の公共サービスを提供しなければならないので、だれかがやることになるわけですね。例えばアメリカやドイツみたいな市町村が存在しない区域があって、そこに人が住んでいるという場合なんか、これは国が拾うしかないのでしょうけれども、そう考えると、県がやった場合の割と不効率なようなことをちょっとおっしゃったのですけれども、県がやったら特殊に不効率になるというようなことがあるかどうか。先ほどまさに篠崎委員が御指摘になったような共同雇用みたいなことと割と同じようなことになるわけですね、県がやるということになると。
勿論ひょっとしたら周辺のいくつかの町村で、それこそ前回事務局から御提案といいますか、出たみたいな、職員の共同雇用みたいな仕組みを使ったほうが効率がいいのかもしれない。効率だけではなくて、あといろんな地域のことをよく知っている職員が確保されるとか、そういったことも考えねばなりませんけれども、それらを考えた上で、県がそういうことに手当てすることについての効率性とか、理念的な望ましさとか、そういったことについて問題があるという御発言だったと思うのですけれども、もうちょっと具体的に教えていただければと思うのですが。
○小田切委員 今の点、私の発言が不十分だったのだろうと思います。私が申し上げたかったのは、県が垂直補完することによって、それが効率的なものになったり、安定的になったり、あるいはよりいい制度になったりということは、それは幻想だということを申し上げたかったわけです。当然市町村の事務がそのままならば、それなりのコストがかかるのだろうと思います。ただ、それを例えば機関の共同設置という抜本的な仕組みをつくることによって、それを乗り越えようとしている努力のさなかということを私は評価して、それを見つめていきたいということを申し上げたかったわけでございます。
○林小委員長 恐らく今後こういう方向で考えていく上では、篠崎委員がおっしゃったように、もっと現状をきちんと把握しながら、何が問題なのか、そしてどういう制度であればもっと使いやすくなるのかといったようなことも議論しなければならないと思いますので、これについて、具体的に更に突っ込んで議論はここでやっている時間はない。この29次ではちょっとしんどいだろうなと思いますので、方向性としてこういう方向でいくということについて御理解をいただければと思うのですけれども、いかがでしょうか。まだ、勿論書きぶり等は検討いたしますが、どうぞ。
○斎藤委員 基本的にその方向で私は賛成ですけれども、基本的なスタンスとして重要なのは、31ページの、先ほどそういう新しい仕組みを考えるときにどういう姿勢に立つのかという点にかかわりますが、そこははっきりとここでも既に31ページの一番下の「○」のところで、「当該市町村の判断によって活用し得る」ですから、ある市町村がこういう仕組みがあれば自分でそれを使うかどうかを判断するとある。そこは大前提になるのではないかと考えます。
それから、補完のあり方についてどう考えるかは、今後いろいろ具体的に論点として考えることになるのかと思うのですが、1つ、都道府県が補完する場合に、たしかヒアリングで都道府県が持っている事務を市町村におろした場合に、市町村側の要望としては、技術吏員とか専門職員がいない場合があって、短期間であれ、県から職員を派遣してもらうという要望が強くて、それが一定的、実効的になされているという指摘がありましたから、おそらく県が何らかサポートするという場合もいろんな形が考えられるのではないでしょうか。
○林小委員長 ありがとうございます。まだ御意見がおありだと思うのですが、今日はもう一つ、「地方議会について」ということで議論をしていただきたいと思っているのですけれども。
○小林委員 その前にちょっと。
○林小委員長 どうぞ、お願いします。
○小林委員 確認をしたいのですが、これ多分前回出た29ページの「機関等の共同設置の活用促進のための方策（案）」で、以前、監査の事務局の共同設置や議会の事務局の共同設置の話が議論になったかと思うのですが、その話を一部に包括してやっていくという話なのでしょうか、よくわからないのですけれども。だから、これを見る限り監査員事務局もこの中で扱えるし、議会事務局もこの中で扱えるし、結構すごく大きいものなので、そういった従来自治法上で共同設置できると定められている話は、これができちゃうと、全部この中に吸収できると思うので、その辺ちょっと確認したいのですけれども。
○林小委員長 私個人的には議会と監査は別建てで議論しておりますので、特に別項目として立てたほうがいいのではないかと思います。この中に包含されるのだという形ではなくてと思っていますが、これはまた答申（案）のところで御議論いただければと思います。
いかがでしょうか。このまま議論を続けたいのですけれども、前回もちょっと御案内をしておりますように、「公選職」、「議員の位置付け」について意見交換をしたいと思っております。まだ議論がすべて出尽くしていないというような感じもありますので、もしあれでしたらもう一回やらなければならないかなと思うのですが、ただ、基本的な方向として、こういう形でまとめていけるということであれば、総括的な議論はこれぐらいにして、そして答申（案）のところでもう一回議論していただくというような形に持っていければと考えておるのですけれども、いかがでございましょうか。勿論制度設計というところになりますと、かなりいろいろ議論が出てこようかと思います。しかしながら、基礎自治体のあり方ということに関しては、具体的に制度設計のところまで議論ができておりませんので、ただ、そういう議論につなげていくという方向で恐らく答申をまとめていくことになろうかと思いますので、こういう形でまとめさせていただいて、そして、また、後日、答申（案）のところで意見交換をいただくということで進めさせていただければと思っておりますけれども、いかがでございましょうか。どうぞ。
○金子委員 済みません。
○林小委員長 どうぞ。
○金子委員 ちょっと確認なのですけれども、全国町村会長の山本さんからの文書の中に、後日、また詳細について提出させていただきたいというようなお話書いてありますけど、これはどういうタイミングというのはおわかりになりますでしょうか。
○林小委員長 おわかりですか。
○市町村課長 事務局として、具体的にいついつということまではお聞きしておりませんけれども、この専門小委員会の議論が行われている中で意見をお出しいただけるというものとして受けとめております。
○林小委員長 恐らくまだ詳細がわからないのでとかというぐあいになっておりますし、斎藤委員が御確認くださったように、自治体の判断でということがありますし、そういう意味では答申（案）を出した段階で、恐らくそういう誤解も解けるのではないかというような希望的な観測はしております。勿論答申（案）をまとめるに当たって、更に町村会から意見が出た場合にはそれも含めて議論をしていくということになろうかと思いますが、今の時点では具体的に出てからということを待っているわけにもいかないしということもあります。
いかがでしょうか。まだ議論していただく時間はございますので、とりあえず一度たたき台を出した上で、そして議論をしたほうがより効果的ではないかというような気もしておりますので、そういう方向でさせていただいてよろしゅうございますでしょうか。
（「異議なし」と声あり）
○林小委員長 ありがとうございます。
それでは、後半の議会につきまして、事務局から御説明をいただきたいと思います。
○行政課長 それでは、お手元の資料3、「地方議会について（追加提出資料）」というものに基づきまして御説明申し上げたいと思います。
「議員の位置付け」につきまして、実は28次の地方制度調査会でも議論があり、引き続き検討課題とされている点でございまして、その点につきまして若干のお時間をいただきまして御議論をいただきたいということでございます。
2ページでございますけれども、これは地方議会の議員に関して日本国憲法なり地方自治法での全部ではありませんが、少し規定をピックアップしております。
地方自治法の二百三条で「普通地方公共団体は、議会の議員に対し、議員報酬を支給しなければならない。」また「普通地方公共団体の議会の議員は、職務を行うため要する費用の弁償を受けることができる。」、「普通地方公共団体は、条例で、その議会に議員に対し、期末手当を支給することができる。」、こういった規定がございます。
それから、3ページが「国会議員に関する主な規定」でございます。
国会議員につきましては、日本国憲法の四十九条で「両議院の議員は、法律の定めるところにより、国庫から相当額の歳費を受ける。」となってございまして、国会法の中で、「議員は、一般職の国家公務員の最高の給与額より少なくない歳費を受ける。あるいは三十八条で「議員は、公の書類を発送し及び公の性質を有する通信をなす等のため、別に定めるところにより手当を受ける。」、こういったような規定も置かれているところでございます。
4ページにお示しをいたしておりますのが、28次地方制度調査会で提出された資料でございます。もとは全国都道府県議会議長会の中の研究会の中間報告からの抜粋でございます。その中で、この四角で囲っておりますが、地方自治法二百三条から「議会の議員」を取り出して、別途「公選職」という条項を設ける。それから、もう一つ、「報酬」ではなく「歳費」にしてはどうか、こういうことでございます。矢印のようになっています表がございますが、背景としては都道府県議会議員が大変広範・多岐にわたる仕事をし、専業化をしているということから、常勤・非常勤という分類ではなく「公選職」といったような概念を設けてはどうかと。また、「報酬」ということですと、役務の提供に対する対価でございますが、単なる役務の提供に対する対価ということではなく、広範な職務遂行に対する補償という概念で「歳費」としてはどうか、こういうことでございます。
これに対しまして、下のほうに矢印となってございますが、第28次地方制度調査会(平成17年12月)の答申におきましては、「(5)議員の位置付けと定数」というところで、「議員について、常勤・非常勤という職の区分とは別に、『公選制』という新しい概念を設け位置付けの変更を行うべきであるという意見があるが、この点については、『公選職』にどのような法的効果を持たせるのか、政治活動と公務の関係をどのように考えるか、などの論点があり、引き続き検討する必要がある。」、このような答申になっているところでございます。
その後、5ページでございますが、昨年、この専門小委員会でも少し話題になりましたが、平成20年に議員立法で地方自治法の改正が行われました。改正点は1と2、2点ございます。
1つは議会活動につきまして、各派代表者会議、会員協議会といった議案の審査に関する会議、こういったところについて、「会議規則の定めるところにより、議案の審査又は議会の運営に関し協議又は調整を行うための場を設けることができることとする。」、こういう規定を置いたということが1点でございます。下の（参考）の百条の(12)にこの規定がございます。
もう一点は、議員の報酬につきまして、これまではほかの行政委員会等の一般の非常勤の報酬のところと同じ条文に議員が含まれていたわけでございますが、これをこの条文から分離をしまして、名称も「議員報酬」と改めたということでございます。これは下のところにあります二百三条でございまして、平成20年改正前はここに並んでおりますような非常勤の職員と並べて議会の議員がその中に含まれていたわけでございますが、これを取り出して議員報酬としたところでございます。
6ページはその議員立法するときのイメージ図ということでございますが、これまで本会議・常任委員会・特別委員会、あるいは議員派遣という正規のブルーの濃いところまでが、職務として費用弁償の対象になっていたわけでございますが、これを少し拡大をして、各派代表者会議等まで黄色の部分を広げたということでございます。
一方で、議員としてのいろいろな調査研究の活動と議員が日常的に行う政治活動というもの、点線がございますが、このあたりがなかなか明確に線を引くことが難しいのではないかといったようなことでございます。
そこで7ページに「議員の位置付けについての検討の視点」ということで書かせていただいております。上段のほうは、これまでの専門小委員会の中で関連性がありそうな委員の主な発言を少し書かせていただきまして、例えば「ヨーロッパ、アメリカの基礎自治体のように、議員は無報酬とし、実費だけの支給を受けるものとすべきではないか。」という意見がある一方で、「現在の日本の市町村は非常に規模が大きくなり、かなり高い専門性を要するので、軽々に無給にすることにはできないのではないか。」という意見。また、「休職・復職制度」の議論がございましたが、「議員についての位置付けなどの議論をやらないと、それなりの社会的認知はできないのではないか。」、また「公選職」そのものについて検討していくべきではないかという御意見もございました。
一応検討の視点として2点、下の「○」に書かせていただいておりますが、「議員の位置付けに関する規定、あるいは議員の職責・職務に関する規定を設けるとの考え方については、その意義、法的効果（議員報酬、費用弁償、政務調査費等の議員に対する給付関係等）について、どのように考えるのか。」といったこと。
また「議員は幅広い活動を行っているが、政治活動と公務との関係について、どのように考えるのか。」、こういった視点があろうかと思います。
参考資料として、9ページは、議員報酬等の支給に関する規定の主な明治以来の改正経緯がございますが、説明は省略をさせていただきます。
また、10ページは、国会議員と地方議員で給付に関して歳費、報酬以外にもいろんなものが支給されておりますので、それを比較したものでございます。
11ページは政務調査費というものが地方議員につきましては平成12年に法制化をされて、調査研究のために会派等に交付されているものでございますが、この交付の状況をまとめてございます。
12ページ以降、それぞれ都道府県、市議会、町村議会でどの程度平均の会期日数があるかといったような実態の資料を用意いたしてございます。
最後の15ページでございますが、実は地方制度調査会の議論のときに、先ほど言いましたように、全国都道府県議会議長会の中の研究会から公選職の創設と、歳費にという中間報告がございましたが、その後、更に検討を進められ、最終報告が出されまして、それに基づいて重点要望というのが平成19年10月に出されております。それによりますと、1の方の内容は、「地方議会議員の職責又は職務を明確するために、地方自治法に新たに、例えば『議会の議員は、議会の権能と責務を認識し、その議会の会議に出席し議案の審議等を行うほか、当該普通地方公共団体の事務に関する調査研究及び住民意思の把握等のための諸活動を行い、その職務の遂行に努めなければならない。』旨の規定を設けること。」、こういった職責・職務に関する規定といったものを置いてほしいということに少し表現ぶりが変わってきているところでございます。
2点目につきましては、同様に「報酬」を「歳費」に改めてほしいと、こういった中身になってございまして、当時、全国市議会議長会、全国町村議会議長会からも若干内容が違いますが、同種の要望があったところでございます。
資料説明については以上でございます。よろしく御審議をお願いいたします。
○林小委員長 ありがとうございます。「公選職」、「議員の位置付け」、報酬のあり方につきまして御意見をいただければと思っておりますが、地制調で議論してまいりましたのは、議会の機能強化というところで議論をしてまいりました。それとの関係はどうなるのだろうというようなこともちょっと私は気になっておりまして、ここを改めることによって機能強化が図れるということであれば、それはそのほうがいいのだろうと思うのですが、御意見いただければと思います。いかがでしょうか。
○江藤委員 都道府県議会議長会の研究会でかかわっている方もいらっしゃるので、また、そこで詳しい議論も出てくると思うのですけれども、今、小委員長の議論で機能強化の観点から、これについては何か違和感があるというんですか、違いがあるよというニュアンスの言い方だったと思うんです。ちょっと気になるのですが、今、地制調で地方議会は今後頑張ってほしいよ、機能強化をしていこうと議論していると思うんですね。
この「公選職」の議論というのは、議会活動や議員活動を少ししっかり確認をしながら機能強化につなげていきましょうよというのが「公選職」という言葉が出てきた背景だと思います。そこの確認まずしていただきたい。これだけ読むと、報酬とか地方歳費というお金の話かというふうに思われるかもしれない。そういうニュアンスで、今、小委員長はとられたのだと思うのですが、今までは、例えば議会に出ることが議員活動なのだよという、私は誤解だと思っているんですけれども、それ以外のところの活動をどのように確認をしながら、議会のパワーアップを図っていくかというのが論点だろうと思います。本来でしたら、国会でと。自治法の100条12項と203条という二条の変更があったときに、「公選職」の議論もされていれば、ここであまり議論しなくてもよかったはずなのですが、積み残しの議論だと思うんですね。
私は誤解があると言っているのは、議会の活動の範囲を広げましたよという、百条の12項を入れ込みましたよという、それぞれの会議規則によって、会議というのをそれぞれ膨らませますよという、それはそれぞれの会議規則で自治体で決めることできるのですね。全員協議会などの法定外会議については、今まで不透明性があったということがあって、すごく批判があったのだけれども、従来の法定の本会議や委員会だけではなくて、さまざま機能しているところを勿論取捨選択するのでしょうけれども、評価して議会活動を明確にしていますよと。ただ、そこだけで議論していくと、二百三条でしょうか、法律改正があって、一応従来の非常勤の特別職とごっちゃになっていたのを取り出しましたと。非常勤の特別職ではないんですよということを明確にした意味での新設の二百三条は大事なことだと思うのですが、ただ、この「報酬」という言葉が今も残っている「議員報酬」というのは誤解を受ける可能性があるのは、恐らく裁判なんかでもいろいろ議論されるのは、議会に出るだけの活動以外はほとんど考慮されない。例えば議案の精読だとか、質問への準備、請願の紹介、住民の意見の聴取がありますけれども、そういうようなものだとか、調査だとかというふうなところの範囲というのは膨らんでくるのではないかなと思うんですね。そこのところを誤解受けないような議論をしなければいけないということで、そこの「報酬」のところがすごく強い議論になっているのではないかと思います。
私は議会活動については、それぞれの自治体ごとに条例で決めればいいと思っていますけど、議会の活動については。ただ、あまりにも誤解を受けるようなことであれば、「公選職」概念を出したり、地方歳費という規定も必要でしょう。ただ単に役務の対価という、議会に出たときの、最近日当制などの議論ありますけれども、そのレベルを超えた議論を考えるという意味で地方歳費だとか、一般職と特別職の概念を超えて「公選職」というのを何らかの形で法律的に入れ込んでいくという作業も必要なのではないか。
そういう文脈で言うと、戻りますが、かなり議会の機能強化の議論とも連動している話だと思います。
○林小委員長 私が申し上げたかったのは、今次の議会の議論の中で報酬どうするかという議論は出ましたけれども、こういう「公選職」にしたほうが機能強化につながるのだという御意見がちょっと出なかったのではないかという気もするんですね。これはこれとして今まで出てくれば、恐らくそういう形で答申の中に盛り込むということだったのだろうと思いますが、それが出なかったということと、それから、28次の地制調では、これは機能強化ということだから検討しなければいけないと。だけど、こういうこともあるから、その点について引き続き検討していくべきだという答申なんですね。
それについて、検討の継続性というか、そういうところが、この地制調では行われてこなかった。これは私の責任でもあるかもしれませんが、ということもあって、このあたりをもう一度、議会の議論の中で盛り込んでいくということであるのであれば、1つの論点として、江藤委員が提案をなさったということであれば、ちょっと答申の中に、ひょっとすると更にそれを詰めた議論というか、答申にはならないかもしれませんけど、28次から考えて。ということはありだろうというようには思います。
○江藤委員 ちょっと補足しますと、これは議会の機能強化とかなり連動するという話をしたのですが、国会で法律が新しくそれと重なる部分があったもので、地制調ではまあ、いいかなというわけでもないのですが、とまったというところがあったのではないかと思います。
ただ、正確には覚えてないのですが、法律が変わっても、「議員報酬」という名称に変っても、法律上地方自治法の施行規則などが、「報酬」という節が入っていて、そこの中に議員、委員、非常勤が一緒に入っている。そのまま続いているかどうか、確認をとってないのですが、そういうことを含めてもう一度機能強化のところで考えていただければと思います。勿論選挙活動と政党活動というのは線引き難しいと思います。でも難しいからやらないというわけではなくて、機能強化のために議員活動とは何かを考える必要もある。ただ、繰り返しますが、基本的にはそれぞれの自治体ごとの特徴あっていいと思うんですね。今も自治基本条例、議会基本条例の中でちゃんと議員の位置付けが書いてある自治体もあります。こういう議論ができればいいのですが、今の法律の設計だとちょっと誤解を生む可能性があるので、解釈を変えるとか、法律に入れ込むとか、そこのところを少し議論を詰めていただければと思います。
○林小委員長 ほか、いかがでしょうか。斎藤委員。
○斎藤委員 まず今回の地制調での議論の視点については、資料7ページで、今までの議論と検討の視点が出ておりますが、そこへのコメントということになるかもしれません。（検討の視点）の2番目の「政治活動と公務との関係について、どのように考えるのか」と。これはその前の6ページで、「公選職」という提案、あるいは議員の明確な職責の位置付けという提案の背景には、先ほどの江藤委員の御指摘とも重なりますが、会期以外における議員のいろいろな活動が正式にきちんと位置付けられていないという問題意識があったと思います。会期以外の活動も会期中での活動をバックアップするためのものがありますから、正式に位置付けることによってより議会の権能を強化し、ひいてはチェック機能の強化にもつながるという面はあると思います。
ただ、この点については、1つは、会期以外の活動については、今回の改正で先ほども説明がありましたけれども、黄色の部分を拡大したのですよね。つまり議会活動のうちの議会の運営なり、審議のための場を設けることができて、そこに議員が出て行くということは、これは正式の活動ですよということが議員立法でなされた。そうだとしますと、それ以上に公務性を認めるとなると、右側の活動以上に何か公務性を認めるものが更に、しかも自治法として認めるものが、なお、あるのかどうかというのを具体的に検討する必要があるのではないかと思います。議員の職責について書くというのは、それを概括的に認めるということで、それは中長期的にはそういう方向あってしかるべきだと思いますけれども、現状では、例えば江藤委員は先ほど条例なり議会のあり方に委ねていいのではないかとおっしゃいました。
ただ、ここを私、強調したいのですが、今回の議員立法による法改正でこの黄色の部分が位置付けられましたが、仮に各議会でこの部分の活動に議員の方々が出てきたときに、定まった額、定額の費用弁償を行う。これを奇貨として、言い方は悪いですが、そのようなことをしては議会は住民の信を失ってしまうと思います。ですから、議会としてのプレゼンスを高めたい。そのための「公選職」という方向性は私もそれは支持しますけれども、そこについても報酬と別にまたお金が欲しいというような主張に結びつきますと、これは到底支持することはできない。そして今回の議員立法による法改正では、他の報酬と切り離して、議員の報酬というのは違う性格を持っているのだということで議員報酬ということに変わったのですね。その施行で報酬という項目に相変わらず入っているとすれば、それはそこも議員報酬として一括して改めるべきだとは考えます。ですから、「公選職」が報酬と結びつく面については、いろいろな活動をしている議員の方々についてどういう報酬を全体として支払うべきかということを住民に十分説明責任を果たして、住民に納得いただくことがまず大前提になるのではないか。
議員報酬という形で切り離すという提案の中には、それと同時に、政務調査費であるとか、費用弁償のあり方もそうする際には見直すべきだというものがそもそもは、ついていたはずなのですが、議員報酬の切り離しだけが認められて、費用弁償や政務調査費については従来のままですから、そこはやはり、先ほどは公務性の拡大ということを更に拡大するとすればどういうことか。これが検討課題であると申しましたが、もう一つの検討課題は、議員の方々に対するお金の払い方というものについて、もう少し検討した上での話ではないかという考える次第です。
○林小委員長 ありがとうございます。名和田委員。
○名和田委員 これは江藤先生、あるいは斎藤先生に教えていただきたいことみたいになるかと思うのですけれども、事務局から出していただいた資料の4ページの具体的方策という一番下から2行目ですけれども、「『公選職』にどのような法的効果を持たせるのか」、この問題提起が重要だと思っていまして、要するにさっきの黄色い部分、6ページの黄色い部分、法的に議会活動とされる部分が広がったと。このことは私にとっては、それこそ法的効果という点からいうと、むしろ法によって規律される。ですから何らかの場合に住民によってもコントロールされ得る範囲が広がる、そういう意味もある。だからこれにお金がつくとか、そういう話もあるのかもしれませんが、むしろ法の規律の中に政治活動が入ることによって、説明責任を果たさなければならない分野が増え、更には法的な責任を問われ得る分野が広がるというふうに私は感じたのですけれども、そういうことは具体的な仕組みとしてどうなるのかというと、私はよくわかりませんものですから、この黄色い部分が広がることによって、そういった意味合いが想定し得るのかどうか。私にはその方向で考えると議会機能を評価すると同時に、住民への説明責任を果たしていける民主的な制度の可能性があるなと感じたのですが、こういう想定が成り立つものなのかどうか、ちょっと御意見を伺いたいと思います。
○林小委員長 いかがでしょうか。どうなんでしょうね。実質的に「公選職」に改めたり「歳費」に改めるということが、今、議会がいろいろ課題を抱えていて、私たちが議論してきたことに貢献するのであれば私はそうすべきだと思います。まず議会が、今、いろいろ課題を抱えている中で、もっとプレゼンスを高め、そして住民との関係も強めということの中で、何かおのずから出てくる議論として、私は議論していかなければならない。私、よくわからないのは、名称なのか、形式的な話なのか、これが実質の話なのかというところがよくわからないというところなんです。つまり誤解を生むのだと。だからその誤解を払拭していけばもっと強化につながるのではないかというのも実質的な議論かもしれませんし、ちょっとそのあたりが何なのだろうなという、その辺は私も専門ではないものですから、「公選職」に改めることによって実質的に議会のいわゆる公職といいましょうか、そういう権限がどうなのかという話ではないのではないか。
むしろ実質的にここまで来ているというときに、それを「公選職」としたほうがそれが明確に出てくる。そのことによって議会の機能強化につながっていくということであれば、それは非常にありがたいことだと思いますし、その辺が私よくわからないのですね。ただ、「歳費」にすることによってどういうメリットがあるのかということも私もよくわからないし、そこらがもう少し議長会からも、何が問題なのか。私、不勉強だから理解ができてないだけなのかもしれないのですが。
○西野委員 今の林先生の話も含めまして、その前の2〜3人の委員の方々の御意見伺って感じたことですが、議員の位置付けとか、公選職のあり方、それらの報酬の問題などにについて、諸外国の制度や定義も含めて勉強する必要があると思います。その余裕はございませんか。
○林小委員長 この29次でですか。
○西野委員 29次でです。今、急いで勉強できないでしょうか。次回ぐらいで。
○林小委員長 急いで勉強できないかということなんですが。
○西野委員 資料をいただければ有難いのですが。
○林小委員長 議論するには十分な情報網、我々の不勉強もたたってそういうことが議論できないのではないかというとなんですよね。だから、もしこれを検討するということであれば。ですから時間がなければ、恐らく今後検討ということになるんです。もう少し、28次で出てきた答申に対して、何らかの回答を付加して、そして29次の地制調の答申の中に盛り込むとするならばもっと勉強しなければいけないと思います。
その辺ちょっと、これはかなり厳しいのではないかという感じもするのですね。ですからこれは私もどうすればいいのか、斎藤委員、助けてください。
○斎藤委員 今後の検討要素として、先ほどの説明が舌足らずだったかもしれませんけれども、公務性の拡大というのを更に考えるべきなのか。ただ、その場合に政治活動との切り分けをどうするのかということが、より具体的な課題だと思いますね。「公選職」と位置付けることを具体検討するとすれば。
もう一点は、チェック機能の強化という点からはやや遠くなってしまうと思いますけれども、公務性の拡大ということと「公選職」ということを考えるのであれば、現在の議員報酬、費用弁償、政務調査費、個々別々になっていて、つぎはぎで増築してきた報酬のあり方も考える必要があるということではないかと思います。また、「歳費」と小委員長おっしゃいましたけど、「歳費」という名称については、これは先ほどの繰り返しになりますが、「議員報酬」ということで他と既に切り離されている。しかし、なぜ地方歳費なり歳費という名称が出てきたかといいますと、報酬というのはある具体的な役務の対価であると。だから非常勤の委員の方が、例えば1時間地方の審議会に出てきて、それの役務の対価が報酬だということに対して、議会としては、議会の活動あるいは議員の活動というのはそういったものではないでしょうということで、ここはチェック機能というよりはやはり長の権限とのカウンターバランスとかそういう部分だと考えます。
ただ、そういう長の権限に比べてあまりに弱いではないかシンボル的な面というのも、広い意味でのチェック機能につながろうかと思いますけど、ここはまた小委員長おっしゃるように、検討課題の問題が多いので、検討項目を並べて今後の審議に資するということではないでしょうか。それは対比して考えるとよくわかるのは、調査会の審議の前半部分で、法定受託事務について議会の議決事件から除かれているのはおかしいのではないかということで、問題点として指摘され、検討項目にも挙がっております。あれは法制度の問題でして、実際にどういう事務について議決することが実際考えられるかという議論よりも、法制度としての筋論なので、あちらはまだ結論が出しやすかったというところがあるのではないかと思います。
○林小委員長 ありがとうございました。
○行政課長 先ほど西野委員のほうから諸外国のお話がございました。以前、議会制度を小委員会でも議論をしたときに配らせていただきました資料がございまして、その中で、議員報酬につきましては少しデータがございます。私どもで今口頭で申し上げさせていただきたいと思いますが、例えばドイツでございますが、一般的に委員は名誉職というふうに自治法で規定をされておりますが、議員が議員活動によってその収入に損失を受けた場合には補償される。それから、通常少額の月額報酬と出席手当が支給される、こういったことになってございます。
それから、イギリスでは、基本的に給与は支給されておりませんが、法に基づく手当としていくつかの手当、議員活動に伴う活動経費、これは旅費等でございますが、こういったものが支給をされるといったようなことがございます。
フランスのこれはコミューンでございますが、原則的に無償ですが、手当を受けることもできる。議会が認める職務を執行する場合、一定条件のもと必要経費について実費弁償をされる。
イタリアのコミューネですけれども、出席に応じた日当を支給。
主なところで、こんなようなデータがございます。
○林小委員長 報酬に関しても両論ございますね。やはり日本の議会とヨーロッパの地方議会は大分違うとか、恐らく日本の場合でも、県議会と市町村議会では大分違うだろうというようなこともあって、報酬に関しては論点としては出てきておりますけれども、それをどうまとめるかというところまでは至っておりません。
したがって、歳費、報酬のあり方ということだけを議論していくことは非常に難しいと思いますし、検討しなければならないさまざまな問題ということだろうと思いますので、どうぞお願いします。
○小林委員 私は消極的な意見なんですけれども、去年の6月に全員協議会等を含めた活動が法律によってカバーできるようになって、結論から言うと、もう少しこの改正によって議員活動がどういうふうに変わっていくのかということと同時に、住民に対する説明責任をきっちり各議会が果たしていっているのか、情報公開等も含めて。そういった活動が広く認識されて広まっていくのであれば、こういうのが議論されてきていいと思うのですが、去年位置付けが6月ですか、施行が9月ですので、もう少し住民への説明責任とこうした活動の様子を見て、もう一回検討するというのが現実的なところだと私は思うんですけれども、いかがでしょうか。
○武田委員 私も同感で、これはあまり議論していないので拙速にここでばたばたと入れるのはどうかということと、そもそも「公選職」という言葉がちょっと、これ自体のコンセプトがわからないので、そこは消極的ではあるのですけれども、29次の地制調として、これまでされてきた議論に何か付け加えるべきトーンといいますか、議員の活動というものを広くとらえるというところがここでの合意かと思いますので、そのニュアンスをできるだけ、言葉の上で「公選職」という言葉を組み込まなくてもニュアンスとして含めることはできるのではないかと思います。
それから、こういう理解でいいのかというか、こういうたとえが適切かどうかという確認です。大学教員の先生方は恐らく経験があるかと思うのですが、例えば入試業務は大学教員の本来業務であるかどうかという議論があって、あるときから、これは本来業務であるということで「入試手当」というのがなくなったんです。大学によって違うかもしれませんけど、国公立では多分それかもしれません。ですから入試業務というのは本来業務に入るということで手当はつかなくなると。
ですから先ほどの報酬と歳費の関係というのも恐らくそういう、どこまでを議員の本来業務として規定するかという話になってくるのだろうと思います。議員の業務というものを広くとらえれば、それを歳費ということでカバーしようと思えば、6ページの図でいいますところの黄色の外にあったようなものについては、従来個別に手当なり報酬、日当とかということで出ていたのが、歳費ということで、これを包括的にとらえる仕組みになったのだろうなと思います。実費弁償は別という考え方はあり得ますけれども。
何を言いたいのかわからないですが、そういう理解でいいのかどうか。つまり「報酬」という言葉を「歳費」に変えることで、議員に対する報酬、給付のあり方がより包括的になるという考え方でいいのかどうか、そこを納得させていただければと思います。
○林小委員長 いかがでしょうか。
○斎藤委員 私の理解も必ずしも正確でないかもしれませんが、6ページの左側、改正前であれば、議員活動の部分、ここには報酬であれ手当であれ何も出ないはずなんです、本来出せないはずです。改正前の矢印前のところ、それが議会活動ということになれば、公務の活動の中ということになるんですね。ただ、法改正前後で変わっていませんが、従来から議員の報酬は他の非常勤の職員の方の、何時間出たから1時間の単価がいくらでの報酬を払うというような計算をされているものではありませんでしたし、期末手当も出ていた。今回黄色の部分が広がったことによって、その部分も含めての活動に対しての報酬として評価がなされる。また、そういう事例はないかもしれませんけど、例えばそこに出て行く途中で交通事故に遭った場合には公務災害の対象になるということで、公務性ということが位置付けられた。従来の「報酬」という言葉を変えてほしいという要望は、やはり1時間当たりいくらというような、他の非常勤の職員とは性格が違ったものであり、むしろ首長の場合は、365日の仕事として、首長何をやっても、それに対してお金が支払われているということで、議員も会期中の議会活動だけでるとそれと同じように位置付けた上で多い少ないを見てほしいという、これはどちらかといえばシンボル的な意味合いだったのではないでしょうか。
私が先ほど申し上げたのは、黄色の部分ができたからといって、そこはトータルの報酬の評価対象になるはずであり、自治法上の規定ですと、それに合せて費用弁償というのがありますが、これは本来は、先ほど武田委員がおっしゃったように、実費ですよね。会議に出てくるために使った交通費というので払うのが筋だと思います。議会の中には、費用弁償について実額ではなく、報酬とは別に上乗せ的に、従来、定額で1日出てきたらいくらいくら手当を払うというようなことをやっていたところがありますから、それはちょっと、ちょっとどころかこの際改めていただきたいと考えます。
○林小委員長 いかがでしょうか。
○江藤委員 「公選職」という言葉を使うかどうかはともかく、議会の機能強化のために議会活動をパワーアップしていくための議員活動の範囲で何をするかという議論はある程度したほうがいいかと思います。武田委員がまとめてくれましたが、議員活動というのは結構広いのだと、議会に出るだけではないんだよというところの確認がとれれば勿論期末手当が払っているとかとありますけど、消極的な制限的な意味という誤解を受けていくようなお金の出し方などを含めて議員の活動のありようを議論する時期に来ているのではないか。ただ単に議会に出ればいいよという話ではないでしょうということの確認がとれて、それが法制度上うまく解釈が何の違和感もなくできれば基本的には問題ないと思っています。
ただ、斎藤委員が言われるように「公選職」の言葉を使うかどうかはともかく、公務性をどの辺まで対象にするのか。政治活動の線引きの議論や、「地方歳費」という言葉を使うかどうかはともかく、政務調査費との関係でどうするか、もっと広いほかの出し方も含めてあるという論点については議論だけはしたほうがいいと思います。
ただ、斎藤委員に賛成なのですが、もう一点、付け加えるとすれば、議会活動や議員活動ということを少し広げましょうよといったとき、議員は市民と全く違うのだといったニュアンスでもとらえられても困るのですね。だから普通の市民が議員になりやすいシステムを同時につくっていかないと、議員だけ特別にということでもないだろう。リクルートの仕方というのか、議員への容易性というのも今まで地制調で議論していましたけど、そことの連動性というのが私は出てくるのではないかと思います。
○林小委員長 ありがとうございます。
議会を随分時間をかけて29次の地制調でも議論してまいりました。ただ、報酬のあり方や議会の機能強化のためにもっといろいろ議論しなければならないことはたくさん残されているわけです。そういうことに関して今後も議論していかなければならないし、検討した中でも、まだ今後検討課題であると、検討を進めるべきであるというような中身もあります。
したがって、この29次の地制調の中で答申にまとめていくとするならば、今までの議論の範囲の中での答申でしか、恐らく時間的にはないのだろうと思います。勿論もっと頻繁に会議を開けば別ですけれども、それもなかなか難しいという情勢でございますので、この辺も答申（案）の中で議論をいただいて、これは答申の中に含めるべきであるといったようなことも当然出てこようかと思いますし、継続ではありませんけれども、やや継続的な議論として、答申案を議論する中で御議論いただければと思っております。
それでは、予定の時間がそろそろ参っておりますので、本日の議論はこの程度にさせていただきたいと思います。もう一度確認させていただきますけれども、一応包括的議論としては、これで終えて、そして答申（案）の議論を今後進めていくという形でいきたいと思いますので、よろしく御協力をお願いしたいと思います。
それでは、事務局から今後の日程等につきまして御説明をいただきたいと思います。
○事務局 次回の日程でございますけれども、本日の資料の中でも御案内させていただいておりますけれども、5月15日（金曜日）午後3時30分〜午後5時30分まで、同じ全国都市会館にて開催する予定でございますので、何卒よろしくお願いいたします。
以上でございます。
○武田委員 済みません。
○林小委員長 どうぞ。
○武田委員 ちょっと注文なのですが、次回から答申（案）の審議に入るということですけれども、できれば会議の場ではなくて、事前にメールかなんかで送っていただくような形にはできませんでしょうか。
○林小委員長 これは時間との戦いだと思いますけれども、可能な限り、そういうことですね。
○行政課長 ちょっと作業の関係もございますので、また、できるだけこちらのほうで検討させていただければと思います。
○林小委員長 それでは、答申（案）の作成のプロセスで、また、各委員の方々にひょっとすると御意見をいただいたりとかということもあるかもしれませんので、そのときはぜひとも御協力のほど、よろしくお願いいたします。
どうもありがとうございました。本日はこれで終了いたします。
以上
