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平成26年版
地方財政白書
(平成24年度決算)

第3部 最近の地方財政をめぐる諸課題への対応

1 地域の元気創造 〜地域からの日本再生に向けて〜

地域の活性化なくして日本経済の再生は見込みがたい。このため、何よりも地域の元気を創造し、地域からの経済成長に向けた取組を促していく必要がある。

また、自立的な地域経営を推進するため、「地方中枢拠点都市(圏)」及び「定住自立圏構想」の推進や、過疎地域などの条件不利地域の自立・活性化の支援などにも引き続き取り組む必要がある。

(1)「地域の元気創造プラン」の推進

現在の我が国にとって最大かつ喫緊の課題は経済の再生にある。このため、大胆な金融政策、機動的な財政政策とともに、民間投資を喚起する成長戦略が進められている。そうした中で、地域が元気を出し、人・モノ・カネを動かし、地域経済の好循環を全国各地からおこしていくことが重要である。

このため、総務省では、「地域の活性化なくして、日本経済の再生なし」との考えに基づき、総務大臣を本部長とする「地域の元気創造本部」を立ち上げ、地域発の成長戦略である「地域の元気創造プラン」を策定した。この中で、「まちの元気で日本を幸せにする!」がミッションとして掲げられており、それを実現するための方向性として、3つのビジョンである「地域のモノやチエを活かす」、「ヒトや投資を呼び込む」、「新しいくらしの土台を創る」が示されている。また、そのアプローチとして、自治体が企業や大学、地域金融機関等と連携して、それぞれの強みを活かした活性化に取り組み、民間の活力と資金を活かしていく手法が採られている。

平成25年6月14日に閣議決定された「経済財政運営と改革の基本方針〜脱デフレ・経済再生〜」(骨太の方針)においても、「地域の元気創造プラン」が、地域再生の取組の柱として位置付けられており、地域における民間投資を喚起する成長戦略を確立することにより、経済成長の成果を全国津々浦々までしっかりと届けることが期待される。

「地域の元気創造プラン」では、2つのプロジェクトを推進することが柱となっている。プロジェクト1が地域経済イノベーションサイクルの全国展開であり、プロジェクト2は、民間活力の土台となる地域活性化インフラ・プロジェクトとして、分散型エネルギーインフラ、公共クラウド、機能連携広域経営型で構成されている。詳細な内容については、以下に述べるとおりである。

ア 地域経済イノベーションサイクルの全国展開

地域金融機関の預貸率が地方圏を中心に低下し、資金の余剰感が強まる中で、地域活性化の視点から、各地域で豊富な資金を特色ある地域資源や地域の人材と結びつけて、需要創造型のイノベーションを起こし、新たに持続可能な資金循環を創造することが必要である。そこで、地域の資源と地域金融機関の資金を活用して自治体が核となって業を起こし、雇用を創る「地域経済イノベーションサイクル」を全国展開し、地域からの日本経済の再生を図ることとしている。

地域経済イノベーションサイクルは、地域資源を活用し、雇用創出をはじめ社会的に望ましい外部効果等を有するものの十分な収益が期待されない事業について、地方公共団体が初期の設備投資を支援しつつ、事業自体は民間事業者によって実施され、市場経済の伸縮性と企業家精神が発揮される事業を生み出していく仕組みであり、

<1> 地方公共団体と地域金融機関等がそれぞれの強みを活かして民間事業者を支援し、

<2> そのノウハウ等が蓄積されていき、

<3> 新たな事業起こしにフィードバックされていく

好循環を目指すものである。

地域経済イノベーションサイクルの構築に当たっては、関係者のつながりとして、地域の元気創造事業者(産)、大学・NPO 等(学)、地域金融機関(金)、地方公共団体(官)の産学金官地域ラウンドテーブルを構築・活用していくことが有効である。地域経済イノベーションサイクルを展開し、地域での設備投資を喚起することにより、経済波及効果を創出することが期待される。

そこで、「地域経済循環創造事業交付金」により、都道府県及び市町村が、地域の金融機関等と連携しながら民間事業者等による事業化段階で必要となる経費についての助成を行う場合において、その実施に要する経費を交付することにより、地域資源を活かした先進的で持続可能な事業化の取組を促進することとしている。

また、平成26年度は、「地域の元気創造プラン」に基づき、産・学・金・官の連携のもと、地域の資源と資金を活用して、地方公共団体が核となって事業を起こし、地域経済循環を創造する取組に要する経費について、地方交付税措置を講じるとともに、地域の資源を活用した事業を行う法人等に対する出資について、所要の財政措置を講じることとしている。

イ 民間活力の土台となる地域活性化インフラ・プロジェクト

(ア)分散型エネルギーインフラプロジェクト

電力の小売自由化を踏まえた地域経済循環を創造するため、再生可能エネルギー、ガスや燃料電池を活用したコジェネレーション等の分散型エネルギーを官民連携して共同整備することで、多様な新規企業を喚起するとともに、地域内で得られるエネルギーを有効活用し、自立的で持続可能な地域づくりを進めることが期待される。

分散型エネルギーインフラの整備は、地域生活の安定、地域新産業の創出、都市環境の向上等、多大な公共的な外部効果を有するものの、費用負担時と資金の回収時期とに長期のギャップが存在すること、多様な関係者との意見調整が必要なこと等から、地域経営の主体としての自治体の積極的な関与が必要である。

そこで、平成25年度に31団体(10パターン)でプロジェクト導入に向けた予備調査を実施しており、平成26年度は自治体が核となったマスタープランづくり、マネジメント体制の確立等を支援し、自立的で持続可能な地域エネルギーシステムを構築することによって、地域の課題解決及び地域における経済循環の創出を図ることとしている。

(イ)公共クラウド

地方公共団体が保有する行政データのオープン化を通じて、民間事業者を含む様々な主体が共同で利用できる情報インフラである公共クラウドの整備を推進することとしている。旅行会社等の民間事業者が多くのデータを必要としている一方で、地方公共団体は有用なデータを有しながらも、広く情報提供する有効な手段が十分に確立されていなかった。このため、地方公共団体の保有するデータと、その活用を期待する民間企業のニーズをマッチングし、データを整備・集約し、開放可能な公共クラウドの整備を推進する。平成25年度は、観光・生活・介護等の分野において実証実験を実施しており、これらの成果を踏まえ、平成26年度は対象データの拡充と運用開始を目指すこととしている。

(ウ)機能連携広域経営型

市町村の枠を越えた社会的ネットワークを計画的圏域(City Region)として設定し、圏域内で人・モノ・金等の流れを強化するためのインフラの計画的な整備を推進することとしている。平成26年度は、市町村域を越えた圏域において、圏域内の産学金官民が連携し、地方圏において特に喫緊の課題である産業振興や雇用確保に資する拠点等の整備・運営等を行う事業を支援し、民間投資の促進や事業のガバナンスといった観点から他の地域の参考となるような先進事例を構築していくこととしている。

(2)地方中枢拠点都市(圏)の取組の推進

ア 経緯

平成25年6月25日に内閣総理大臣に提出された第30次地方制度調査会「大都市制度の改革及び基礎自治体の行政サービス提供体制に関する答申」においては、これからの少子高齢・人口減少社会にあっても、経済を持続可能なものとし、国民が安心して快適な暮らしを営んでいけるようにするためには、人々の暮らしを支え、経済をけん引していくのにふさわしい核となる都市やその圏域を戦略的に形成していくことが必要であるとして、地方圏において相当の人口規模と中核性を備える都市(以下「地方中枢拠点都市」という。)を中心とする広域連携を進めることが必要であるとされている。

このことを踏まえ、新たな広域連携の仕組みの制度化に向けた地方自治法の改正や、地方中枢拠点都市が担うべき具体的役割及び支援策等について検討が進められ、平成25年11月29日の第24回経済財政諮問会議において、総務大臣が、地方中枢拠点都市(地方圏の政令指定都市又は第186回国会で提出予定の「地方自治法の一部を改正する法律案」に規定する中核市で、昼夜間人口比率1以上の市を想定)が成長エンジンの核となり、地方の経済をけん引し高次の都市機能を集積することが重要であるとの提言を行ったところである。

イ 施策の概要

地方中枢拠点都市とその近隣市町村は、以下の3つの役割ごとに、具体的な取組を「連携協約」(上記「地方自治法の一部を改正する法律案」に規定)に記載して取組を進めていくこととしている。

<1> 圏域全体の経済成長のけん引

都市圏域内の多様な資源・企業・人材を動員し、地方中枢拠点都市が成長のエンジンとなり、地方の経済をけん引。

<2> 高次の都市機能の集積

都市圏域全体に対する高度・専門的なサービスを提供し、グローバルな人材が集まってくる環境を作る。

<3> 圏域全体の生活関連機能サービスの向上

都市圏域全体の利便性を向上し、近隣市町村の住民のニーズにも応える。

これを実現するため、平成26年度予算案に「新たな広域連携の促進に要する経費」として約1.3億円を計上しており、これを活用して先行的なモデルを構築し、平成27年度より本格的に地方財政措置を講じて取組の全国展開を図ることとしている。

今後の施策の推進に当たっては、関係府省が横串で連携し、自治体からわかりやすい仕組みづくりに取り組むこととしている。

(3)定住自立圏構想の推進

我が国は、今後、総人口の減少及び少子化・高齢化の進行が見込まれており、特に地方圏においては、大幅な人口減少と急速な少子化・高齢化が見込まれている。このような状況を踏まえ、地方圏において安心して暮らせる地域を各地に形成し、地方圏から三大都市圏への人口流出を食い止めるとともに、三大都市圏の住民にもそれぞれのライフステージやライフスタイルに応じた居住の選択肢を提供し、地方圏への人の流れを創出することが求められている。

「定住自立圏構想」とは、中心市と近隣市町村が連携・協力することにより、圏域全体で必要な生活機能を確保し、地方圏への人口定住を促進する政策であり、平成21年度から全国展開を行っている。

定住自立圏形成の手続きは、人口5万人以上(少なくとも4万人超)の市が、圏域として必要な生活機能の確保について中心的な役割を担う意思を有すること等を明らかにする中心市宣言を実施し、中心市と隣接し、経済、社会、文化又は住民生活等において密接な関係のある近隣市町村と定住自立圏形成協定を締結することとしている。中心市は、圏域の将来像や推進する具体的取組を記載した定住自立圏共生ビジョンを策定し、これに取り組むこととしている。

平成26年1月末現在では、91団体が中心市宣言済み、78圏域(延べ354団体)で定住自立圏形成協定締結又は定住自立圏形成方針策定済み、78団体が定住自立圏共生ビジョンを策定済みとなっており、全国で定住自立圏構想による取組が進んでいる。

平成25年度は、定住自立圏等において地域力を高める取組の充実・深化を図るため、圏域全体の活性化を目指した分野横断的な取組を重点的に支援する「定住自立圏等推進調査事業」を実施した。平成26年度は、定住自立圏を含む市町村域を越えた圏域において、圏域内の産学金官民が連携し、産業振興や雇用確保に資する拠点等の整備・運営等を行う事業を支援し、民間投資の促進や事業のガバナンスといった観点から他の地域の参考となるような先進事例を構築していくこととしている。

また、地域住民の生活実態やニーズに応じ圏域ごとにその生活に必要な機能を確保して、圏域全体の活性化を図る取組を強力に推進するため、定住自立圏共生ビジョンを策定した中心市及びその近隣市町村の取組に対する地方交付税措置を拡充するとともに、外部人材の活用等に対する地方交付税措置を講じることとしている。

(4)過疎対策等の条件不利地域の自立・活性化の支援

ア 基本的な考え方

過疎地域等は、都市部の災害防止、水源の涵養、安心・安全な食料の供給、森林による二酸化炭素の吸収などにより、都市部を支えている一方、人口減少、高齢化、身近な生活交通の不足、医師不足、維持が危ぶまれる集落の問題など、多くの課題が存在している。

平成12年に制定・施行された「過疎地域自立促進特別措置法」(平成12年法律第15号)においては、経済性・効率性と都市文化を育む都市地域と並び、過疎地域を多様で豊かな自然環境、広い空間、伝統文化等を有する個性的な地域として位置づけ、両者の共生・対流により相互に機能を補完し合いつつ発展し、美しく品格ある多様性に富んだ国土を持つ国を目指すことを目的としている。

これらのことを踏まえ、条件不利地域と都市が共生するという日本型の共生社会を実現するとともに、都市部を含めた国民全体の安心・安全な生活を確保していくことが必要である。

イ 具体的な取組内容

条件不利地域の自立・活性化への支援を着実に推進していくため、以下のような取組を進めている。

  • 地域医療提供体制の確保
  • 企業誘致・雇用対策(スモールビジネスの振興等)
  • 生活交通の確保(コミュニティバス、デマンドタクシー等の運行)
  • 集落の維持・活性化対策(「集落支援員」による集落点検の実施、話し合いの推進等)
  • 都市から地方への移住・交流の促進(移住・交流推進機構(JOIN)や関連NPO法人との連携、空き家活用によるU・Iターン促進対策等)

ウ 過疎法に基づく施策

過疎地域は、「過疎地域自立促進特別措置法」に基づき市町村毎に「人口要件」及び「財政力要件」により判定指定され、過疎地域に対しては、過疎対策事業債等の支援が行われる。

平成22年4月1日に「過疎地域自立促進特別措置法の一部を改正する法律」(平成22年法律第3号)が施行され、「過疎地域自立促進特別措置法」の失効までの期限を6年間延長し、過疎地域の要件の追加、過疎対策事業債のソフト事業への拡充及び対象施設の追加などの改正が行われた。

同法等の改正により過疎対策事業債について、ハード事業においては太陽光その他自然エネルギーを利用するための施設、認定こども園・市町村立の幼稚園、図書館などの施設についても支援対象に追加されるとともに、地域医療の確保、住民に身近な生活交通の確保、集落の維持及び活性化など、住民の安全・安心な暮らしの確保を図り、過疎地域の自立促進に資するソフト事業に対しても広く対象とすることとなった。

平成24年度においては、東日本大震災の発生による過疎対策事業の遅延が想定されることから、法律失効までの期限を5年間延長する「過疎地域自立促進特別措置法の一部を改正する法律」(平成24年法律第39号)が6月27日に施行され、法の期限は平成33年3月末日までとなり、より長期的視野に立った過疎対策事業の展開が可能となった。

また、平成25年度に引き続き、過疎地域等自立活性化推進交付金により、先進的で波及性のあるソフト事業、地域住民等が集落を維持・活性化するために総合的に取り組む事業、定住のための空き家改修や団地の整備及び廃校舎等の遊休施設を活用して行う地域間交流施設等の整備に対して支援措置を講じることとしている。

なお、平成25年4月1日現在での過疎関係市町村は775市町村となっており、過疎関係市町村の割合は45.1%となっている。

エ 現行過疎法の改正

現行の過疎地域自立促進特別措置法(議員立法)については、各党間の協議が整い、以下を内容とする「過疎地域自立促進特別措置法の一部を改正する法律案」がとりまとめられ、第186回国会での提出に向けて検討が進められているところである。

(ア)平成22年国勢調査の結果に基づく過疎地域の要件の追加

(イ)過疎対策事業債の対象施設の追加

(5)地域の元気創造事業費の創設

地域経済活性化に取り組む地方公共団体を息長く支援する観点から、当分の間の措置として、地方財政計画の一般行政経費に「地域の元気創造事業費」を計上することとし、平成26年度の事業費については、3,500億円を計上した。

これは、地域の元気創造事業に係る財政措置として、地方交付税の算定に当たって、人口を基本とした上で、各地方公共団体の行革努力や経済活性化の成果指標を反映することとしているものであり、全国的かつ客観的な統計データが存在する指標を幅広く選定することとしている。

なお、平成27年度以降、地方法人課税の偏在是正により生じる財源を活用して増額することを検討している。

(6)合併後の市町村の姿に対応した地方交付税の算定

市町村合併については、人口減少・少子高齢化の進行等に対応して、地方分権の担い手となる基礎自治体にふさわしい行財政基盤を確立することが強く求められたことを受けて、平成11年以降、積極的に推進されたところであり、広域的なまちづくりの推進や、職員配置の適正化等の行財政の効率化などの成果が現れているものとの評価もなされているところである。

他方で、市町村合併による行政区域の広域化に伴い、旧市町村地域の振興や公共施設等の統廃合の難航等の課題に加え、住民の立場からは、住民の声の行政への適切な反映などについて課題が生じている場合があるとの指摘もなされているところであり、 平成25年6月の「第30次地方制度調査会答申」においても以下の指摘がなされている。

・「平成の合併」により市町村の面積が拡大する等市町村の姿が大きく変わった面がある。市町村の安定した財政運営を可能にするとともに、地域の実情を踏まえ、住民自治を強化するためにも、支所機能を適切に活用する等の取組を継続的に進めることができるようにすることが必要である。このような観点から、市町村合併による行政区域の広域化を踏まえた財政措置を講じる必要がある。

また、平成25年12月の「地方財政審議会意見」においても以下の指摘がなされている。

・「平成の合併」により、平成11年に3,232団体存在していた市町村は1,719団体となり、1市町村あたりの平均面積が114.8km2(平成11年3月31日時点)から216.6km2(平成25年1月1日時点)に拡大する等その姿が大きく変化した。

・身近な地方政府である市町村は、各コミュニティの維持・活性化を担うとともに、災害時には災害対策の活動拠点となる。ただし、合併市町村においては、行政区域の拡大に伴い、これらの機能が弱くなることが懸念される。このような事態に対処するため、支所の重要性が増している。また、行政区域の拡大に伴い必要な経費が増加する行政サービスもある。

・このような市町村の姿の変化に対しては、合併算定替の特例期間の状況を踏まえながら、地方交付税の算定に適切に反映する必要がある。

今後、合併算定替の特例期間が終了する団体が増加することから、これらの意見等を踏まえ、地方交付税の算定において、合併後の市町村の財政需要を的確に把握することにより、合併時点では想定されなかった財政需要を交付税算定に反映させることとしているところである。

具体的には、平成26年度以降5年程度の期間で、<1>支所に要する経費の算定、<2>人口密度等による需要の割増し、<3>標準団体の面積の見直しを段階的に行うこととしている。

<1>支所に要する経費の算定については、合併団体の支所が、住民サービスの維持・向上、コミュニティの維持管理や災害対応等に重要な役割を果たしていることに着目して、交付税の算定に反映させることとし、平成26年度から3年間をかけて先行的に実施することとしている。

また、合併により市町村の区域が拡大したことにより増加が見込まれる経費(消防、保健、福祉サービスに要する経費等)を反映させるための人口密度等による需要の割増し(<2>)、標準団体の面積を拡大する方向で見直すことに伴う標準団体の公共施設数(公民館、消防の出張所等)等の見直しによる単位費用への反映(<3>)については、引き続き市町村の意見を踏まえた検討を進め、平成27年度以降、順次交付税算定に反映することとしている。

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