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地方自治・新時代セミナー‘９９ＩＮ中・四国
～　新しい自治のかたち　～

（平成１１年１１月１１日（木）に広島市内で開催。約５００名が参加）

― contents ―
（主催者あいさつ）松浦自治大臣官房審議官
（地元県あいさつ）西村広島県副知事
（基調講演）西尾勝　国際基督教大学教授
ディスカッション

◆　主催者あいさつ

　　松浦　正敬（自治大臣官房審議官）

　今年７月８日地方分権一括法が成立したことで、地方分権はいよいよ実行の段階。地方分権は日本がこれから発展していくためには必要な流れであり、２１世紀を迎えるに当たってふさわしい流れである。分権のキーワードは「自立」。この「自立」とは役割　を分担していくことであり、社会が一定の成熟をして、さらに発展していく場合には適　切な役割分担が不可欠になってくる。
　「権限」、「人間」、「財源」の「三ゲン」は地方分権の三要素と言われている。
　「権限」については、自立という観点からすれば、今回の改正で国の関与が廃止・縮小されたことでかなりの部分が実現されたのではないか。
　「人間」については、地方自治体職員の意識改革はもちろんのこと、同時に地方自治を支える住民の参加が重要になってくる。住民自治の改革は今後の課題であるが、住民自治は単に制度を変えるだけではなく、情報公開やｲﾝﾀｰﾈｯﾄの活用、NPOによる地域お　こしなど、地方公共団体が創意工夫を凝らすことにより住民参加はどんどん広がってい　くのではないか。
　「財源」について、地方公共団体の税財源の充実・確保の問題は今後に残された課題であるが、まず考えなければならないのは統合補助金の問題。地方税財源の国からの委譲という観点からすると補助金は原則廃止すべきであるが、統合化される対象、地方公　共団体への配分枠の決定の仕方について、工夫していく必要がある。地方の裁量権の拡　充という観点からも地方の声を国に向けて発していただきたい。
　地方公共団体においては、一括法の施行にあわせて条例の制定・改廃等の必要があるが、各県の先進的な取組事例を紹介する機会を設けようと考えているところである。
　地方行革の推進のため、行革大綱の見直しをお願いする。その際には、数値目標を設定し、これを住民に公開して住民参加のもとに地方行革を進めてほしい。市町村での見直し作業が遅れているが、是非真剣に取り組んでほしい。
　分権一括法で市町村合併特例法の改正が行われたが、この改正で現在考えられる措置をすべて措置したつもりである。市町村合併についても実行の段階と言える。
　地方が自立していく、地方分権を進めていくためには市町村合併はどうしても必要。　少子高齢化、介護保険、環境など新しい問題に対応するためには、地方公共団体の行財政基盤を強固にする必要がある。
　合併を進める中でよく指摘されるのが「過疎地域・過疎団体が合併によってますます寂れていくのではないか」ということであるが、合併により市町村全体の力をつけないと過疎問題についても有効に対応できなくなる。
　我々が考えている市町村合併においては、昭和２８年の合併促進法の時とは異なり、合併による一体化とコミュニティーの活性化は相反するものと考えていない。今後はコミュニティーが市町村を支えていくことになっていくと思われるので、双方満足できる　ような形で合併を考えていく必要がある。そのためにも市町村の力をつけていかなけれ　ばならない。
　今年８月の「市町村の合併の推進についての指針」のなかで、都道府県には来年末までに合併の要綱の作成、特にパターンの作成をお願いしている。パターンは、地理的状況、歴史的な状況から複数の組み合わせもあり得るが、都道府県自らの問題として積極　的に取り組んで欲しい。
　先の通常国会で住民基本台帳法が改正され、住民基本台帳システムのネットワークシステムに関する事務は都道府県の事務となった。システム構築まで残された期間は３年足らずであることから御努力をお願いする。今年11月1日、都道府県の事務の委託先　として（財）地方自治情報センターを指定したところであるが、今年中に事務の委託手　続を完了したいので、手続を進めてほしい。

◆　地元県あいさつ

　　西村　清司　氏（広島県副知事）

　去る７月に自治体関係者が待ち望んでいた地方分権推進一括法が成立し、いよいよ来年から新しい地方自治の時代が始まろうとしている。
　平成７年７月に発足した地方分権推進委員会がその年の１１月に第１回の「一日地方分権推進委員会」を開催した会場がこの広島国際会議場であった。新しい地方自治の姿、分権型社会とはどういうものなのかと手探りしていた当時と比べると、それから４年が経ち、今まさに新しい時代の幕開けを目の前にしていること自体が夢のようであり、また、今日ここ国際会議場で改めて新しい時代の自治体のあり方についてセミナーが開かれることは、ある因縁を感じるとともに、ここから新しい時代のスタートを始めていかなければならないという思いを強くしている。
　広島県としても、新しい国と地方の関係、都道府県と市町村の関係がスタートしようとするこの時期を、大きな転換期、我々行政の新しい姿への脱皮のチャンスと考え、広島県の行財政改革、広島県内における県と市町村の間の新しい自治システムの構築に向けた改革に取り組んでいるところである。また、市町村の今後の広域行政のあり方について専門的な検討を行う「広域行政検討委員会」を設け、検討を開始しており、合併推進要綱の策定に向けた具体的な作業も始めようとしているところである。
　地方自治のこれからの発展がわが国全体の国の将来像に関わるものであるということを胸におきながら、これからの広島の自治のあり方を考えていきたいと思っている。
　今日のセミナーを有意義なものとして、それぞれの地域の自治の発展のために役立てていただきたい。

◆　基調講演

「新しい自治のかたち」

　　西尾　勝　氏（国際基督教大学教授）

　戦後の日本の地方自治制度は、多くの仕事が都道府県・市町村に委ねられていながら実質的な決定権は国の中央省庁が握っているという「集権的」な側面と、地方自治体が行う仕事に地方自治体としての仕事と国の下部機関として行う国の仕事（機関委任事務）が「融合」している側面がある。私はこれを「集権融合型システム」といっているが、今回の改革の最大のねらいは、都道府県、市町村の自己決定権を拡大することにある。
　自治体の自己決定権を拡大するためには、(1)「事務権限の委譲」、(2)「関与の縮小・廃止」という二つの方策があるが、地方分権委員会が勧告した事項の95～96％は「関与の縮小・廃止」に当たる勧告である。これは、自治体の事務に対しての国の法律、政令、省令、通達などによる縛りが厳しければ、厳しいほど市町村には自由がなく、全国画一的な行政となることから、地域の諸条件に一番合ったかたちで政治行政を展開するという地方自治の本来の姿にするためであった。
　関与を大きく分けると３つの類型に分けることができる。
　関与の類型の第一は「事務事業の執行方法に対する関与」であり、その典型は通達行政である。この通達行政の根幹にあるのは国が包括的に指揮監督権を留保している機関委任事務制度であり、この通達行政を大幅に緩めるための最善の戦略は、機関委任事務制度を全面廃止することであり、それに関連する国の関与を極力縮小することである。このことから、我々は機関委任事務制度の全面廃止を打ち出した。
　関与の類型の第二は「事務事業の執行体制に対する関与」であり、いわゆる必置規制と呼ばれるものである。これは自治体の組織編成権、定員管理権、人事権に対して制約を加えているものであることから、自治体の自由度を増やすために79項目ほどの具体的な必置規制について勧告を行った。
　関与の類型の第三は「資金の交付に伴う関与」であり、いわゆる補助金行政である。補助金の交付申請は自治体に義務づけられているわけではないが、交付が決定すると補助金要綱や補助金要領であまりにも細かく画一的な条件が決められているので、自治体は必ずしも合理的でない条件を満たしながら、無駄なものをつくらざるを得ない面がある。これが、三つの類型のなかで一番縛られているものではないか。これを何とかして縮小しなければ本物の自治にならない。
　今回の分権改革は、これら三つの関与いずれについても完全なものではなく、私自身、第１次の分権改革だと考えており、第２次分権改革、第３次分権改革により、徹底して自治体の自己決定権を拡大しなければならないと考えている。
　第一の「事務事業の執行方法に対する関与」については、国の法令を大綱化、ガイドライン化させて、自治体の条例制定権の範囲を拡大させることが第２次改革の大きな課題。
　第二の「事務事業の執行体制に対する関与」については、突破できなかったものが多数残っているので、さらに縮小・緩和を求めて改革しなければならない。
　第三の「資金の交付に伴う関与」は、地方分権推進委員会にとって一番成果が上げられなかった分野。一番手っ取り早い方法は補助事業そのものを廃止し、それにより浮いてくる国の財源をはじめから地方の財源とする方法だが、各省は「政策誘導の手段を失う」と強く抵抗している。
　財政構造会議では国の財政再建を図るという観点から、制度そのものを見直すことで補助金の整理を図っていく「制度的補助金」と、今後３年間毎年度10％ずつ削減していく「その他補助金」に分類して補助事業の整理を行う方策を打ち出したが、各省はほとんどの補助金を「制度的補助金」と主張したため、結局削減総額も何千億円単位にもならなくなり、国と地方の財源配分の規模の話ではなくなった。
　地方分権推進委員会においては、国が義務として出す「負担金的補助金」と、大幅に廃止していく対象とした「奨励的補助金」と区分して考えていたが、連立与党の会議で小規模に止まる補助事業の削減が決定されてしまったので、『３年間は「その他補助金」の１割カットを確実にしてください。その後も引き続き補助金の整理・削減を進めてほしい。その際には負担金的なものと補助金的なものを区分けしてほしい。』と言うに止まってしまった。
　地方分権推進委員会の勧告は地方税財源の充実確保については十分な勧告でなかったと批判されているが、我々の考えと違っているところがある。現在の国・地方を通じた厳しい財政危機状況の下で、地方税財源を今よりも豊かにすることは当分の間望みのないこと。しかし、検討の余地がないわけではない。ただ、地方税財源を充実確保する前提として、自治体が補助金に依存する体質から抜け出そうと決意しなければならない。自治体が国の補助金に手を出さなければ補助金は廃止されていくので、その廃止された補助金を地方財源に変えるということを地方側の大戦略とすべきである。
　補助金、負担金に依存することは住民に直接負担をかけずに住民サービスを展開していこうとする手法だが、放っておけば事務事業は拡大する一方であり、国も自治体もできなくなっている。だから、多い負担で高いサービス水準か、サービス水準と負担ともに現状維持か、住民が決めることが地方自治の本来の姿ではないか。住民にどれだけ税金を負担してもらうのかというところからが自治の議論。そして、その税金をどのよう　なサービスに使うことが一番いいのか議論するのが、本来の自己決定であり、自己責任ではないか。
　景気変動に大きく左右されてしまう税収構造は、地方自治の税収構造としては向いていない。景気に対して中立的、安定的な地方税制に組みかえるとともに、税収の地域間格差が大きくならないように税制を変えていくことが非常に重要であり、それに伴って国税と地方税の配分を変えていくことが必要ではないか。このような見直しを行いながら、補助金に依存する体質から徐々に抜け出していくことが今後の大きな課題である。
　自治体に自己決定権を与えたということは、地域住民が決める自由が生じたということである。改革で与えられた自由を自治体が使い始める。使われていく中で国民に分権改革が理解されていく。住民の中で議論が起こってくるのには１０年ぐらいはかかると思うが、次の改革は草の根からの分権改革要求が出されて、国が動くという分権改革になってほしい。正直言って、3,200有余の市町村が燃えるような熱意を持って我々の委員会を強く後ろから押してくれたという実感はほとんどなかった。

ディスカッション

コーディネーター	山　田　吉　孝　氏（前ＮＨＫ解説委員）
パネリスト	山　下　三　郎　氏（廿日市市長）
〃	丸　山　勇　三　氏（愛媛県双海町長）
〃	安　藤　周　治　氏（中国・地域づくり交流会副会長）
〃	上　田　みどり　氏（広島経済大学教授）
〃	久　保　信　保　　（自治省行政局振興課長）