政策評価・独立行政法人評価委員会 (第10回) 議事録



  1. 日時 平成13年11月30日(金)14時00分から16時30分

  2. 場所 中央合同庁舎第2号館 第1特別会議室

  3. 出席者
    (委員会)
         委員 村松岐夫委員長、丹羽宇一郎委員長代理・政策評価分科会長、富田俊基独立行政法人評価分科会長、伊藤元重、樫谷隆夫、竹内佐和子、永井多恵子
         臨時委員 宇賀克也、田辺国昭、新村保子、雨宮肇、黒田玲子、宮脇淳
         専門委員 翁百合、木村陽子、吉野直行、稲継裕昭、梶川融、武田尚仁、山谷清志
    (総務省)
    塚本行政評価局長、鎌田行政評価局総務課長、新井政策評価官、讃岐評価監視官、堀田法施行準備室長 ほか

  4. 議 題
     (1) 行政機関が行う政策の評価に関する法律に基づく政令について
     (2) 政策評価に関する基本方針についての検討状況について


村松委員長
  それでは、時間がまいりましたので、これより「政策評価・独立行政法人評価委員会」の第10回会合を開会いたします。
 当初の予定では、行政評価局が行う主要な政策評価の調査計画についても御説明をいただき、かつ多少の意見交換をするということを考えていたわけでございますが、これにつきましては、他の2つの案件に十分な時間をとった方がいいんではないかということを考えまして、本日のところは政策評価に関する政令の御議論と、基本方針の審議に時間を使うということにさせていただきたいと思いますので、よろしくお願いいたします。
 本日は、竹中委員の後任の伊藤委員が御出席でございます。
 それでは、まず行政機関が行う政策の評価に関する法律に基づく政令について審議したいと思います。資料に基づきまして、事務局からまず御説明いただきたいと思います。
堀田法施行準備室長
  それでは、御説明申し上げます。お手元の資料を御覧いただきたいと思います。御参考までに、法律もお配り申し上げておりますので、御覧をいただければ幸いと存じます。
 まず、行政機関が行う政策の評価に関する法律に基づく政令でございますが、法律ではこれにおいて定めるべき事項といたしまして2点ございます。
 1点目は法第9条関係で、事前評価の義務付けの対象となる政策について明らかにするという部分でございます。2点目は事後評価の実施計画に定めなければならない政策が満たすべき未着手、未了の事業につきまして、事後評価を実施するということについて、どの期間をとらえて実施するかということの期間を定める部分でございます。この2点について、政令で定める予定としておるところでございます。
 それでは、まず最初に事前評価の義務付けの対象となる政策でございます。これは、お手元の法律を御覧いただきますと、法第9条第1号及び第2号の要件をともに満たす政策ということで、法律上は義務付けておるものでございます。
 事前評価の義務付けの対象となる政策の要件といたしまして、第9条第1号では「国民生活若しくは社会経済に相当程度の影響を及ぼすことが見込まれること」、又は「多額の費用を要することが見込まれること」の2つの要件を定めています。
 この前段部分「国民生活若しくは社会経済に相当程度の影響を及ぼすことが見込まれること」につきましては、これは政策のアウトカムの面に着目したものでありまして、所期の目的を達成できなかった場合には、大きなマイナスの影響などが生じるということから、事前の時点で評価を行う。そして予想される効果を分析・検討することによって、施策の選択をより適切なものにするという必要性が高いのではないかという考え方から、この規定が設けられたものでございます。さらに「相当程度の影響を及ぼす」ということにつきましては、1つには全国的範囲に及ぶ影響、それから国民生活や社会経済の基盤的要素に及ぶ影響というものを、重要な要件該当性を判断する上でのメルクマールととらえておるところでございます。
 次に「多額の費用を要することが見込まれること」という要件でございます。これは、言わば政策のインプットという面に着目した部分でございまして、多額の費用を要することが見込まれる政策というものにつきましては、初期の目的を達成できなかった場合において、大きな資源の損失を生じるということから、(ア)と同様に、事前の時点で政策の選択をより適切にする必要性が高いということから、この事前評価の義務付けの対象としようというものでございます。
 ここにつきましては、政令上規定する際において、具体の額をどのように定めるのかという点、それから多額の費用の「費用」というものを、どういう概念でとらえるのかということについて、検討しているところでございます。例えば、「多額」についてすべての政策全体について、一律の線を引くというとらえ方もございます。ただ、このとらえ方につきましては、そういうふうにしてとらえた例というものは今までないということから、いろいろ検討しているところでございます。
 また、一律ではなくて、政策の特性に応じてそれぞれ決めるべきであろうという考え方もあるところでございます。いずれにしろ、これらにつきましては、そういう種々の要素を勘案しながら検討を加えておるところでございます。
 さらに、今お手元にお示ししました資料でいきますと、(ア)のいわゆるアウトカムの面と、(イ)のインプットの面で、切り分けたとらえ方をしておるわけでございますが、法律上は、これは「国民生活又は社会経済に相当程度の影響を及ぼすことが見込まれること、又は多額の費用を要することが見込まれること」と規定されていることから、言わばカップの関係もできるわけであります。
 したがって、この多額の概念をとらえる際には、このカップの概念から、多額について、その重要度を併せて考えていくというとらえ方もできるところでございまして、そこについても検討を加えているところでございます。
 法第9条の要件につきましては、1号、2号を併せて達成しているものについて義務付けるという規定になっておりまして、2号では要件として「事前評価に必要な政策効果の把握の手法その他の事前評価の方法が開発されていること」について定めておるわけであります。この事前評価につきましては、政策の決定前の段階で行うわけでありますから、その効果、いわゆる実績に基づく効果というものは出ていない段階でございます。したがって、事前評価を行う際には、推計等を用いて予測をするということが必要になってくるわけでございますが、この事前評価を適切に行うためには、そういう予測を基にした評価の方法というものが開発されていることが極めて重要であるということから、この評価の方法が開発されているということが要件になっているものでございます。
 評価の方法は、開発されているということについてのメルクマールは、1つは合理的なコストで、そして政策の特性に応じて適用が可能な政策効果の把握の手法が開発されている。そして、どのような手順で事前評価を行えばよいかが実施要領等で明らかになっているということが必要である。この3つの要件を満たすものが開発されているという考え方を取っておるところでございます。
 具体的には、事前評価の義務付けの対象となる政策につきましては、法第9条では研究開発、公共事業、それから政府開発援助、この3つの分野を例として示しておるところでございます。現在、公共事業につきましては、言わば直轄事業、公団施行事業、あるいは補助事業等々について、既に実施をされているところでございます。
 また、政府開発援助につきましては、現在、JICAとかJBIC、いわゆる実施機関での評価が既に実施されています。
 研究開発につきましては、現在、総合科学技術会議に答申されております、研究開発評価の大綱的指針によりますと、研究開発施策並びに研究開発課題、研究機関評価、それから研究者評価という、4つの評価のジャンルについて、それぞれ手法等が明確に規定されているところでございます。
 私どもは政策評価法による事前評価の義務付けの対象と考えておりますのは、研究開発の中でも特に研究開発施策と研究開発課題です。研究開発課題につきましては、重点的資金、さらに競争的資金のうちの大きなものをとらえていこうというふうに考えておるところでございます。以上が、第9条の関係でございます。
 次に、法第7条第2項第2号の関係でございます。これにつきましては、第7条におきまして、各行政機関の長は、後ほど御審議いただきます基本方針に基づきまして、3ないし5年の基本計画を定めることとなっております。そして、その基本計画に基づきまして、毎年1年間を計画とする実施計画をさらに定めて具体の政策評価対象としての政策を規定していくという法律の構造となっておるわけでございますが、この実施計画に定めなければならないものとして、第2号において、イの部分でございますが、当該政策が決定されたときから当該政策の特性に応じて5年以上10年以内において政令で定める期間を経過するまでの間に、当該政策がその実現を目指した効果の発揮のために不可欠な諸活動が行われていない政策、未着手のものでございます。
 ロとしまして、当該政策が決定されたときから当該政策の特性に応じてイに規定する期間、未着手の期間に5ないし10年以内において、政令で定める期間を加えた期間が経過したときに、当該政策がその実現を目指した効果が発揮されていないこと、つまり未了の事業。これらについて到来した際には、その実施計画において評価を実施するということを定めなければならないと規定しているものでございます。
 政令で定めようとしておりますのは、この未着手の期間、未了の要件としての期間、この両方を定めようということでございます。そして、未着手のものにつきましては、一定期間を経過しても、政策に基づく活動が着手されていない状態にあるということでございますから、政策の特性に応じて未着手の状態となっている要因等を踏まえて、当該政策の継続性の適否等について検討する必要がある。したがって、なるべく短い期間で未着手のものについても検討すべきではないかというふうに考えているところでございます。
 また、未了の期間につきましては、この政策の決定から、長期間を経過してもなおその効果を発揮し得る状態にないということでございますから、同じように社会経済情勢の変化等を踏まえて、当該政策の継続の適否等について検討する必要があるということから、これらにつきましても、なるべく早期の期間を設定して、その実施計画における義務付けを果たしていこうというふうに現在考えておるところでございます。
 以上、政令につきましての説明を終わります。
村松委員長
  ありがとうございました。それでは、審議に入っていただきたいと思います。いつものように、どなたからでも御発言いただいて、意見をとりまとめていきたいと思います。どうぞよろしくお願いいたします。
 どうぞ、吉野委員。
吉野専門委員
  最初で申し訳ないんですが、2つ質問がございまして、ここで2つのところから評価をされようとするのは、大体政府全体の指数は何%ぐらいになるのかというのが、もしわかれば教えていただきたいのが1つです。
 2番目は、多額の費用という場合に、単年度で考えるのか、それとも将来まで考えた割引現在価値で考えるのかがいろいろあると思うんですが、この場合には事業全体に関する、ある程度長期的なことを想定されていらっしゃるのか、それとも短い期間なのか、この2点なんです。
堀田法施行準備室長
  まず、最初の御質問の点でございますが、全体の何%になるのかということについては、今の段階ではちょっととらえきれていないところでございます。
 2点目の多額の考え方につきましては、これは例えば研究開発ですと、ある一つの課題をとらえたときに、その課題が5年間の研究課題だと、それはその5年間の全体の額をとらえたいというように考えております。
新井政策評価官
  額のとらえ方は、実際に要する経費ということですから、要は事業費若しくは国費ということであり、将来割引いてとかというよりは、通常そのときのプロジェクトの総体としての事業費が幾らかということでとらえていると、ですからそのプロジェクトをどういうふうにとらえるかで、長期のものは長期の大きなものでとらえるという、枠としてそのときに与えられたものを前提に考えようということです。
吉野専門委員
  この場合には、事業を実施するための費用ということになりますね。
新井政策評価官
  そういうことです。
吉野専門委員
  私が頭にあったのは、例えばあまり人が通らない道路ですと、補助金が後で必要になりまして、それが何十年もかかる、そういうところは入っていないということですね。
新井政策評価官
  そういうことです。
村松委員長
  竹内委員。
竹内委員
  今の点と関連して、2点ほど質問させていただきたいんですけれども、事前評価の義務付けというアプローチになっているわけでございますけれども、今は規模の問題がはっきりしないものですから、ちょっと想定が難しいので言いにくいんですが、少なくともフィージビリティー・スタディーというものについて言えば、義務付け以前にそういうふうに上ってくる前に、フィージビリティー・スタディーがなされているわけですから、義務付け及びその義務付けの内容の事前評価の審査と言いますか、これは必要ないのかどうかというのが疑問に思ったんです。つまり、大規模プロジェクトをやりますと、それが事前評価を行っているかどうかということをチェックし、しかもその事前評価が妥当であるかということをチェックするというのが本来の意味なので、義務付けをするということで、事前評価の正当性というか、妥当性が終わるというようなものではないのではないかというのが、ちょっと気になるところなんです。
 しかも、これは行政機関であって、公取が入ってきますね、公取が入ってきて、いわゆる公開入札をなさって、ものによっては国際入札をかけるというプロセスになってくるわけですから、ここの部分がちょっと弱い、私は素人でわからないんですが、こんな言い方だと弱いんではないかと。むしろはっきり書いてくれた方が、例えば10億円以上とか、何かそういうはっきりとした切り方をしないと、相当程度とか、法律の条文はまだきちっと見ていないんですが、多大なとか、多額のとか、こういう言い方は非常に国際マーケットにもなじみませんし、したがって、今までの公共事業はなぜあれほど高いコストであるかというと、国内ルールだけでやっているから、実際の入札をやったときにも、公正な競争が行われないと。
 私は、この事前評価というのは、一つの競争ルールの中の問題だと思うんです。つまり、本来、公共事業というのはなかなか競争がない、しにくいというか、というのは発注者が一人しかいませんし、応募者も非常に限られているので、どうしても競争が働きにくい。競争が働かないけれども、なおかつその中に競争的な要素を加えながら評価をしていくということが非常に重要になってきて、それでこの事前評価というのが重要なんではないかというのが私の頭の中にあるので、義務付けをした後、事前評価は何をするんだと。その評価の部分をむしろもっときちっと審査というか、書いていただきたいと。
 公団もそうですし、すべては審査をしないで、非常に大くくりな需要予測に基づいて行われたわけで、その失敗をどうやって今後活かしていくのかというような、過去の失敗の例を是正していくということが、大きい目的なのかなと思います。
 もう一点だけ、事後評価の方なんですが、よく日本及び日本以外のところで行われている事後評価の違いなんですが、このテーマで最初に出てくるのは未着手と未了というテーマでございますね。つまり、着手されていないとか、済んでいないというか、工事が終わっていないとかというレベルの問題と、それから工事は終わった後に、メンテナンスとか経営の問題、特にODAなんかに関して言いますと、工事が終わった後におかしくなるというようなケースもたくさんあるわけです。
 作ったけれども、きちっと経営がされないとか、そこが別の外国の企業にわたってしまっているとか、そういうようなことでフォローが難しい、したがってこの2つの概念ですと、本当の事後評価にならないというか、もう少し時間のサイクルを考えますと、この工事中のサイクルの問題以外に、経営段階というか、運営段階の強化をどういうふうに行っていくのか、これは20年、30年かかることなんですけれども、それを例えば5年ごとに行うとか、EUなんかはそういうメンテナンスについては5年ごとというルールを作っているらしくて、5年経って非常に悪い経営をしていた場合には、オペレーターを変えるとか、そういうルールもございまして、非常にこの世界も、そういう意味では独占的な弊害をなくすというか、第三者を入れるか、あるいは競争相手を入れるか、どっちかの方法しかないわけで、それにつながるような事後評価をしないと、評価をしても何のソリューションもないのでは評価をする意味がないわけで、評価した結果、何ができるのかと、一つはオペレーターを変えるというのがあります。
 いろいろあると思うんですが、そのソリューションの部分がないと、もう一つは事後評価が活きてこない、結局だめでしたと。それで、多額の税金が結果的には投入されて終わりましたというようなイメージになるので、そのPlan-Do-SeeSeeの部分ですね、その時間の取り方については、恐らくもっときちっとお考えだと思うんですけれども、もう少しスパンの問題を教えていただければと思います。
村松委員長
  お答えいただけますか。
新井政策評価官
  1点目については、法律の全体の体系の中で、政令だけ取り出して今日御説明しましたので、ちょっと誤解を与えてしまったのかと思っております。本日の話は、事前評価として何を義務とするかという整理をしようということでありまして、その整理をした後にどういう評価を行うのかというのは、法律における政策評価に当たっての一般規定が適用となります。ですから、政策評価の対象を何にするかという、対象を選んでいるということで、内容のチェックの話は、評価を実施するときに、法律の規定が適用され、さらに客観性担保評価がかかっていく、また、公表することによってチェックもかかるという一般の仕組みに入っていく、その前段の対象になるところの接点を決めるものです。
 事後評価の部分についても、法律で確定された事後評価の枠組みの中の一部を取り出したものでございまして、政令で期間を定めようというものです。今回御議論いただく点、説明の全体が足りなくて恐縮ですが、そういうことだということをまず御理解いただきたいと思います。
 次に、事前評価の義務付けについては、相当程度の影響について、政令の中で対象範囲は明確に書くということです。多額の費用についても、何億円以上とか、額をきちっと政令で定める。その額を幾らにするのかということで、なかなかいい知恵がないので、いろいろ知恵を出していただけたらという意味でございます。
 さらに、入札との関係がございましたが、本件は入札に入る前の政策の企画立案のところで評価をきちっとやろうと、その入札以降については、やはりどちらかと言えば執行段階でございますので、別途の執行段階の評価という形で、この法律は切り離した議論にさせていただかざるを得ないと思っております。
 ですから、メンテナンス等についても、どちらかというとこれは運営面の評価ではないか、ただ公共事業、ODA等を含めまして、事後についても、評価をしていこうという枠組みもございます。今回の説明は、入口の対象をどう切り分けるかということを、今、政令でつくろうという段階だということでございます。よろしくお願いいたします。
村松委員長
  それでは、またあったら後でお願いするとして、黒田委員、どうぞ。
黒田臨時委員
  国の資金を使っての研究開発についてお話をさせていただき、ちょっと教えていただきたいと思っています。国の資金を使ってということですと、研究開発でもやはり評価を通して国民に対するアカウンタビリティーが必要だということは、もう言うまでもないことなんですが、一方で研究開発の全部ではなくて一部では、ほかとは全く異なったフィロソフィーで行われているし、またそうでなくてはブレイクスルーがあり得るような、科学とか技術の成果は得られないという面もございます。
 評価というのは、必要なんですけれども、評価のための評価になって、本当は本質的な研究ができなくなるということがないように注意をしながら、評価を作っていかなければいけないということで、総合科学技術会議でも評価のやり方に対しては随分いろんな議論を重ねてきております。申し訳ないんですけれども、この会議、私、大学院の経営会議といつも重なっておりますので、ここ何回は欠席させていただいたので、そういう議論がひょっとしたらあったかもしれないので、その点はお許しいただきたいと思うのですが、いくつかちょっと教えていただきたいと思います。
 1つは、今、御説明をいただいた、9条第2号、事前評価の方法が開発されているものについて事前評価をするということなんですが、では評価の方法が開発されていなくていいと言われるものは、どういうものなんでしょうかということなんですね。それは、そういうふうに言われたらやらなくてもいいんですかということになる。
 つまり私に言わせると一部の研究評価などというものは、その評価方法を開発することはものすごく難しい分野というものがあるわけです。それにもかかわらず、私たちは一生懸命になって、こうじゃないか、ああじゃないかと全く違う意見が出てくるにもかかわらず、何とかまとめて、数日前に指針の答申というものを出しています。
 では、そういうものも出しているんですけれども、一体ここでやらなくてもいい、そういう特性というのは多分私が全然わからない政策だとは思うのですが、どういうものがあって、相変わらずそう言い続けていれば、それには入らなくていいのでしょうかということが質問の第1番目です。
 2番目は、やはり研究開発というのは本当にスパンが長い、つまり研究期間というものも非常に長くて、最初の2年ぐらい出なかったのに、突然出てくることがある。それから、失敗というのは、勿論つまらない失敗もあるんですが、失敗というのは重要な成果の一つであるということが、研究開発、特にフロンティアの研究についてはございます。ですから、そういうふうに、全く考え方が違って、ODAとか公共投資とは性質が違うものなので、そこのところを一緒くたにして考えると、本当に幾らお金を投じても、自由な研究ができなくなって、数の上だけ安い論文が出る。数の上だけは特許の数が増えると、だけど本当は国の経済を活性化するような基盤特許が出てこなくなる。ノーベル賞だって、10年か20年先には出なくなるということになるのではないかということを、非常に心配しております。
 ですから、事前評価、事後評価、そういうことだけではなくて、研究機関の扱い方、その辺、全くフィロソフィーが違う、そういう分野が研究開発すべてとは言いませんがありますので、その辺をどういうふうに御配慮していただいているのかということが、第2番目の質問です。
 第3番目は、今、御説明で大綱的指針の中に4つあって、その中で研究施策と研究課題について評価をされるというふうにおっしゃったと記憶しております。そうしますと、その研究課題の中の、重点的資金と競争的資金の大きなものというふうにお話をされたと思いますが、いわゆる科研費のような、研究者の自由な発想に基づく研究というものは、これには入らないというふうに考えてよろしいのでしょうか。また、大規模なものというふうにおっしゃったのは、大体どのくらいの額、どのくらいの年数のもの、あるいはどのくらいの波及効果があるものをお考えなのか、結局3点プラス・アルファなんですが、教えていただきたいと思います。
 以上です。
村松委員長
  わかりました。
堀田法施行準備室長
  まず第1点の事前評価の方法が開発されていないものは、評価しなくていいのかという点でございますが、私の説明が足りませんでしたので、1点補足させていただきます。法律に書いてございますのは、これはあくまでも例示でございまして、方法が開発され、かつまた国民生活、社会経済に対して相当程度影響があるというものにつきましては、当然にこの政令に追加していくということでございます。
黒田臨時委員
  そうすると政令に書かれていなかったら、やらなくていいんですか。
新井政策評価官
  そこの整理は、この資料の一番最後のページに法律が載っておりますので、ちょっと見ていただきたいと思います。第9条の2行目に「個々の研究開発、公共事業及び政府開発援助を実施することを目的とする政策その他の政策のうち政令で定めるものを決定しようとするときは」と、ここで例示が挙げられている。例示が挙げられているというのは、何らかの形でこういう評価というものが行われてきているものであるということで、ここの中でそういった対象となり得るということでの例示で挙がっている。では、義務の該当要件が何かというのが、1号と2号でございまして、1号と2号は性格が異なっております。
 1号は、あるゆる政策について、この要件に該当するものは、基本的に事前評価をやるべきものであるという整理と御理解いただきたいと思います。ですから、例示にかかわらず、あらゆる政策についてこの1号に該当するものは対象になります。その対象要件が何かと言えば、国民生活や社会経済に相当程度の影響を及ぼすようなもの、具体的に何かを決めていこうと、ただ義務は1号と2号の両方にかかるものですので、今回の政令であらゆる政策をすべてこの要件に該当するものは何かということまでは必要がないけれども、その該当性の基準となるような考え方は示そうということで、先ほどの(ア)に示したような整理をして考えていったらどうかということで、ちょっと抽象的な表現ではありますが、このような概念を前提に政策の目的として考えているものは、こういった考え方でとらえ得るのではないかということです。
 もう一点が、3行目のところの「又は」ということで、「その実現を目指す効果を発揮することができることとなるまでに多額の費用を要することが見込まれること」で、やはり相当程度の影響とは別に、多額の費用を要するようなもの、これはやはり事前評価の対象として考えていくべきだろうということです。ですから、基本的には法律上は、すべての政策について義務付けの対象となる概念というのは、ここで基本的にはある程度定まっていると、では具体的にそれを今の段階で適用すべきものは何かというのが2号でございまして、ここに書いてあるとおり、「事前評価に必要な政策効果の把握の手法その他の事前評価の方法が開発されていること」と、そこで開発されているか否かについて、いろいろと適用を考えていこうということです。
 つまり、1号に該当するものは、そもそも事前評価をやるべきものと、ただ今すぐと言えば、やはり方法が開発されていないと、それはかえって推計等の誤差が大きくなり過ぎて、かえって問題があるだろうということで、この要件をかけているということです。この1号、2号に該当する要件というものを今、検討して、1号、2号両方に該当する政策を決めているということであります。
 また、後ほど御議論いただく基本方針では、事前評価の実施に関する事項の中で、まさにこの1号に該当するけれども、2号に当たるようなもの、つまりまだ今のところ手法が開発されているとは言い得ないものについては、なるべく努力をして、この義務の対象に入れるようにしていこうということを御説明します。
 ですから、今、率先して取り組んでいるところだけを対象にして、後は放っておくという趣旨ではございません。
 2番目が、スパンが長いとか失敗とか、いろいろそういう性質が異なるということなんですが、大綱的指針の中でもそういうことを念頭に置いて評価の枠組みというものを作っていこうということで、かなりいろいろと記述についても、そういうことも配慮した記述になっていたと思います。また、そういったことも踏まえながら、個々の研究開発が、将来的にどういう効果を及ぼすかということを、ピア・レビューという方式でやっていこうということについて、一応、大綱的指針の中で位置付けたと我々としては認識をしているところです。ただそこは個々に見たときに、本当にそうかどうかというのは、そこのところは議論をしていく話だろうと思っております。
 あと科研費の問題ですけれども、その辺も含めて今、関係府省とは詰めているところであります。そういう意味では、科研費等のものが、相当程度の影響と言えるような範疇のものなのかどうかとなれば、多額という観点でどうなのかということで、あらゆる政策を見て多額というのは、どのぐらいを考えるといいのか、なかなかこれ難しいところでありまして、いろいろお知恵をいただければと思います。
 以上でございます。
村松委員長
  だから、金額についても、非常に具体的に基準ができてくるわけですね。
新井政策評価官
  そうです。できなければいけないということです。
村松委員長
  どうぞ。
木村専門委員
  質問を1つさせてください。先ほど、吉野先生がおっしゃったことと関連するんですけれども、この政策の束と言いますか、1つの政策がどの程度までを含むか、国レベルでは総額として例えば500 億とか600 億のお金であっても、自治体レベルまで下りてきますと、数億ぐらいのレベルになる。各省が行政機関として行っている政策というものを評価する場合には、私個人としましては、全体としての束の額で見るべきだと思うのですけれども、その点はどのようになっているのでしょうか。
堀田法施行準備室長
  今のところは、御説明申し上げまたように、1つのプロジェクト単位というふうに実は考えております。例えば、河川改修そのもの、全体の総額をとらえるということではなくて、それぞれの個別の河川の改修というような単位のプロジェクト、そういうような感じで今、考えております。
木村専門委員
  そうしましたら、先ほどから竹内先生もおっしゃったように、問題意識の1つとして今までよりももっと効率的な行政をしようというときに、例えば農道のことを例に挙げて悪いですけれども、すべての農道がという意味ではないですが、例えば農道に対する問題意識がかなり広がっているときに、そういったことは落ちてしまわないでしょうか、そこをどう拾い集めて担保するんでしょうか。
新井政策評価官
  実際に今、検討の俎上に上るのは、まさにそういうレベルということでありまして、法律も「個々の」とわざわざ書いていますのは、今、事前評価をやっているレベルが、個別個別の事業レベルの単位で枠組みがあり、もう少し施策レベルとか、もう少し固まりを大きくしたときに、そういう手法がどこまで開発されているかというと、今の政府の中での仕組みとしては、まだまだそこまで至っていないのかなと。ですから対象としては、個々が入っていればその固まりは、この1号には当然該当してくると。ただし、この2号の要件が問題となる。これは、あくまでも現在の段階で政令として義務を付けようということでございますので、現在の段階でのとりあえずの整理をさせていただきたいということでございます。
鎌田総務課長
  ちなみに、若干補足させていただきますと、事前評価の御議論を今いただいておりますけれども、事前評価と事後評価と、全体的に各府省によって評価を進めていこうと思っているわけでございます。
 事後の評価につきましては、所管の主要な施策が網羅される形で、事後評価の計画を作るということになっておりまして、まさに先生が言われた農道のような固まりは、主要な政策の固まりになる。そういう意味では、事後評価という形で反省的なアプローチがまずあるわけでございます。
 それは、どういうことになっていくかというと、次に同種の束の中の、個々のプロジェクトをやっていくときに、事前評価に使える知見というのが、その事後評価によって生まれてくるわけでございまして、仕組み上はそういうことで木村委員が御心配のような点というのは、活かされていくんではないかと私は思っておりまして、事前評価の決定的な面は、これはそのプロジェクトをやろうとするときに、それをやるべきか否かという評価をするわけですから、まさに束になった固まりについての事後の評価の知見というのが、その事前評価の段階で生きれば、正しい事前評価になってくるんではないかというふうに思うわけです。
村松委員長
  新井さんが、具体的に金額で何か示唆が欲しいとおっしゃっておられたんですけれども、どういうお悩みなのか、ちょっとお聞かせいただけませんか。
新井政策評価官
  金額をどう取るかという考え方のときに、先ほども御説明しましたが、インプットとアウトプット、ここに書いてありますように、要件を2つに分けてとらえた場合に、多額の費用という費用面だけからとらえたときに、考え方としてあらゆる政策について一律の多額という概念、つまり要した費用という資源の浪費、そこでとらえると、あまり政策の特性ごとにということがあり得るかどうか、あり得ないとすると、あらゆる政府の政策を対象にして、多額という額というのをどう決め得るのか、そう決めた例もないのかなと思っていまして、それをどうするのか。
 また、多額というのが、そうではなくて、もう少し政策によってとらえ方が違うのか、あとは額と言いましても、政策では例えばODAですと端的に言えますけれども、融資でやっているようなケースとか、直接国の経費でやっているケース、それから補助事業というケース、補助事業も2分の1から10分の1ぐらいまでいろいろあって、そういうものを、例えば事業費でとらえると一律にとらえられますが、それはそういうとらえ方というのがいいのかどうかとか、ケースによって考え方というのはいろいろ違うのか、また相当程度の影響と多額の費用等を勘案して考えるという考え方もなきにしもあらずなのか。
 どういう切り分け方で、どう考えていったらいいのか、なかなか決め手がない。額というのも、なかなかぴしっと切るというのも、最後はぴしっと切らなければいけないわけですが、切るときの切り方のメルクマールと言いましょうか、では5億がよくて10億はとか、多額ですから国の政策で多額と言って、少なくとも何千万とかそういう単位ではないんだろうとは思ってはいるわけですが、では億という単位になったときに、どういう単位の億というのがある得るのか。しかも、今、言いましたように、事業でも例えば有償資金協力というものは数百億とか、結構多額なものがほとんど多いというレベルから、事業によっては数十億程度のものから、先ほど出ました科研費のように、何百万からかなり小さい単位まで、いろいろな政策の固まりというのがあって、その中で多額をどういうレベルで、どう考えたらいいのか、なかなか決めかねているというのが実情でありまして、お知恵をいただければなということであります。
村松委員長
  樫谷委員どうぞ。
樫谷委員
  今の件なんですけれども、まず一つは多額だとか相当程度ということなんですが、できるだけ評価をたくさんやるんだということを前提に多額ということを考えるのと、できるだけ少なくしようというのとは、また大分違うと思いますので、やはり基本的にはできるだけ、どの程度の人数で各府省がやられているのかよくわかりませんが、その可能な範囲内で、できるだけたくさんやれるという考え方で額を決めるべきではないかというのがまず一つであります。
 もう一つは、確かに河川の修理をするのと、道路を作るというのでは、もう額が基本的に違うわけですね。単なる額だけで決めてしまいますと、道路の作るのは全部入って、河川の修理は全然入らないということに多分なるんではないかと思うんです。例外を除いてそうなるんではないかと思うんです。したがって、やはりある程度種類ごとに分けていかないといけないんではないかというふうに思います。
 例えば、上位10番をやるとか、それ以外はサンプルでやるとか、そんなようなテクニックを使いながら、それぞれの政策によって多いか少ないかを決めていかないと、単なる絶対額ですぽっと切るというのは、少し偏りができてしまうんではないかと思います。
 もう一つは、多額ということになりますと、これは計画段階だと思うんですが、投下した資本というのと、その後の運営コストというのがあるわけです。投下した資本は大したことないけれども、運営コストがやたらにかかるという計画も多分あると思うんです。それもやはり考えて、多額というものを決めていかないと、つまり政策を決めてしまったら、最初は小さいけれども、後で大きくかかりますというのも、結果的にはコストがかかる話になりますので、そういうことも考えながら額を判断しなければいけないんではないかというように考えます。
村松委員長
  どうぞ。
宮脇臨時委員
  今の多額の問題なんですけれども、今、御指摘がありましたように、絶対額で確定させるというのは、場合によっては極めて問題が出てくる場合があるだろうと。したがって例えば上位いくつがいいかというのはいろいろありますけれども、やはりその政策、政策ごとの種類ごとに順番をつけるとか、そういうやり方がいいんではないかというふうに私も思います。
 もう一つ、事後評価の件なんですけれども、これの考え方をちょっと教えていただきたいのですが、この第7条の2項の二のイのところなんですけれども、例えばここで「当該政策が決定されたときから、当該政策の特性に応じて五年以上十年以内」というようなことなんですけれども、例えば5年というふうに定めたときに、4年目でその政策の重要な要因を変更したという場合、つまり効果は同じところをねらっているんだけれども、その政策の重要な要素のところを変更する。あるいは、場合によっては事業名を変更するといったようなことが起こって、それで5年目を迎えるというような場合が起こり得ると思うんです。この場合、その政策の一体性とか、あるいは5年なら5年を考えるときの起算日の問題というのを、どういうふうに担保するか。恐らく期限を決めれば、生活の知恵と言うんでしょうか、その期限が来る前に修正しておくというインパクトが起こる、考え方が起こるという場合があると思うんですけれども、そういうものをどうやってチェックをしていくのかという、そこが重要だと思いますので、その辺御配慮いただくか、お考えがあるんであれば、それをお聞かせいただければと思います。
村松委員長
  2番目の方について。
新井政策評価官
  2番目の件は、これは法律で既に事前と事後という考え方がございまして、何で分けるかと言えば、政策決定がされる前なのか後なのかということでありまして、事後は政策決定の後と。ですから今のように、4年目にいろいろ変更するということは、新たな政策の企画立案をしたという整理になるんだろうと思います。ですから、起算点はまさに新たに政策の企画立案をした4年目からまた1年目が始まる。ですから、逆に言えば政策の企画立案をしてから、5年目ということで、着手もしていないものの義務をかけておきますと、来年義務になるなと、では義務なんて言われる前に見直そうというふうにもなると思います。起算点の考えはそのような整理ということでございます。
宮脇臨時委員
  そうすると、やはりその政策のところの4年目から、確かに2つの要素があって、それが1つの歯止めになって新しいことを考えようとするのと、もう一つは消極的な話ですね。要するに、形を変えるというところで、それが続いてしまうという場合があり得ると思うんです。ですから、今の事前評価の問題もそうですけれども、そこでどうやってチェックというのをきちっとかけていくかというようなところは、やはり重要かなと思います。
村松委員長
  そうしたら、田辺委員と山谷委員ですけれども、山谷委員の方が先ほど手を挙げておられたんで、山谷委員。
山谷専門委員
  期間とか金額とか、いろいろお話が出ているんですけれども、何か具体的な事業みたいなもののイメージがあると話しやすいんですが、そうではないんでちょっとわからないんですけれども、どれでいくかというよりはみんなでいくというか、例えば先ほどの期間の話で言いますと、5年から10年とかと言いますけれども、ダム事業なんかで言うと、10年とか15年というのはそんなに珍しくなくて、賠償の交渉が長引いたりして、ものすごく長くなっているものがありますね。
 それから、金額なんかでも、ダムの例で申し訳ないんですが、どこで始まっているのかよくわからない場合がありまして、実は地質の調査とか何かをもう10年ぐらい前からやっていて、もう34億円ぐらい投入してしまっていると。まだ本体工事にはかかってないとか、そういうのもあるわけです。34億円が安いか高いかという議論をしても、あまり意味がないのかなということもあります。
 だから、そこら辺が、一覧表みたいな形で、こういう場合はこうだとか、研究開発であればこうだとか、何かあるとすごく考えるときに便利なのかなというのが一つあるんだろうと思います。ですから、どれかではなくてみんなやるとか、これとこれを組み合わせるとか、何かもう少しオペレーショナルな思考の手掛かりみたいなものがあると便利かなと思います。
 もう一点ですが、事前評価と事後評価、これらは全然違うものかと言いますと、例えばODAなんかだと、かなり似ているというか、例えば先ほどフィージビリティー・スタディーというお話をされましたけれども、事前に財政分析とか環境アセスメントとか地域住民の反応とか、そういうワンセット、事前にアナリシスをやって、中間段階でそれをモニターしながら、完成時に事後評価をやって、10年経ってからインパクト・エバリュエーションをやるというようなやり方があって、事前の評価項目が実は自己評価、あるいは終了時評価とか、そういうところでも同じ項目でチェックしてみるというやり方もあるわけなんです。だから、そういう連動みたいなものも少し考えられてやると、少しは使えるんではないかという気がします。
 以上です。
村松委員長
  ありがとうございました。田辺委員、どうぞ。
田辺臨時委員
  何点かあるんですけれども、1つは、この1号要件をどういう形で持ってくるかということであります。かなり多くの場合は、多額の費用のところで考えられておりまして、プロジェクトレベルのものに関しては、恐らくそれでできるんだろうと。ただ、それを考えていくときに、恐らくマニュアルが多々ありますので、その積算項目に合わせる形で、ある意味ではいくつか、30ぐらいあるのかわかりませんけれども、事業ごとに形を作っていくと、上位何とかというよりも、やはり額で切っていった方が、個人的にはいいと思います。
 ただ、問題はこの1号要件のアのところ、つまり相当程度の影響を及ぼすことが見込まれるというので、外れていくというのは、あまりよろしくないと思います。特に先ほど木村委員がおっしゃいましたように、新規の政策で、国民に対して影響があると、ただそれに対してどういうコストがかかってくるのか、それにどういう影響があるのかというものを、何も示さずに出していくというのは非常に危ないと思います。
 特にそれで問題になりますのは、いわゆる規制に関わる、規制の経済分析というものですけれども、OECDからずっと言われておりますし、あとアメリカ合衆国等でも大体年間2,000とか3,000件やっているわけです。それを考えると、そういうカテゴリーを1号のイのところで引き付けられるということによってごまかしてしまうというのは、後々に禍根を残すという気がいたしますので、そこのところはお考えいただきたいと思います。
 ちなみに、アメリカ合衆国でのレギュラトリー・インパクト・アナリシスが義務付けられておりますのは、どう測るかというのはちょっとわかりませんけれども、インパクトが1億ドル以上と、大体100億、ただこの場合には企業等に規制をかけることによって、新規投資しなければいけないという費用がかかってきますので、国費ではなくてその分を全部積み合わせたというものであります。評価ですから、そういう見えない、社会的にかかってくるコストというものを全面に出して考えてくださいと。それで、国民に判断していただくというような姿勢を、できるだけ全面に入れていくということは必要なのではないかというのが1点目です。
 それから、2番目の2号要件のところですけれども、事前評価の方法が開発されているという要件です。これは、恐らく事務方でやっていきますと、ある意味では自分ができないということをもって、事前評価の方法が開発されてないと考えがちであります。それを防ぐためには、ある意味ではここら辺にプロがたくさんおりますので、非常に問題がある場合には、こちらの方でヒアリングをかけて、それはあなたができないだけですよと、社会的に確立していますよというようなチェックを入れる必要があるのではないかということであります。
 あと2点ほどあるんですけれども、3番目は、こういった額がわからない、影響が危ないと、原課の方はやりたくないけれども、それが問題になったときにどういうチェックをかけるのか、つまり手続の面で何か必要なのかもしれない、そこはお考えいただいた方がいいかもしれません。特に、規制の場合ですとか、OMBがこのぐらいになるからと言って、原課がやらないときにはやりなさいというような権限をかける場合がありますけれども、それがいい例かどうかはわかりませんけれども、解釈を巡って議論があったときには、それを処理する手続というのが必要になっていくるということです。
 4番目は、最後のところですけれども、こういった義務付けの対象になって政策の事前評価をやれといったときに、フォーマットをどの程度入れておくのかということです。特に、やっていきますと事業が必要だからとか、それから効果に関してはなかなか難しくて推定ができません、それで費用だけ書いているというような、かなりひどいことがでてきかねませんので、その種のフォーマット等に関しても、そんなにぎしぎしかける必要はないのかもしれませんけれども、少なくと費用と便益に関しては、きちっと金額でできるものはやると、それで書き込んでない場合には問題視するというような姿勢が必要になってくるんではないかと思われます。
 以上4点です。
村松委員長
  それでは、まだ事務局としては御意見を聞きたいんだろうと思いますが、後の方の議題もございますので、ここでの御意見は十分に尊重して、吸収して出していただくということをお願いしたいと思います。
 それでは、議題の2の方に入らせていただいて、その御説明を聞いた後で5分間ほど休憩を取るということでお願いしたいと思います。
 そういうことで、これは引き続きでございますが、政策評価に関する基本方針(案)についての意見交換を行いたいと思います。
 それでは、現在の検討状況について事務局から御説明いただきたいと思います。
堀田法施行準備室長
  御説明いたします。
 基本方針につきましては、9月28日の第8回委員会で、基本方針の立案方針ということで御審議を頂戴いたしました。その姿で整理を進めております。具体的には、前書きがあり、それから政策評価に関する基本計画の指針、いわゆる各省が行う政策評価についての指針でございます。その次に、法律で規定をしております調査研究、あるいは人材の確保・養成、その他データベース等のシステムの整備に関する部分。その他政策評価を円滑かつ着実に実施するための必要な措置に関する事項ということで、各府省が実施する政策評価と総務省が実施する政策評価などについて規定する部分の3部構成という形で検討を進めておるところでございます。
 それでは、まず、基本方針の前書きに盛り込むことを考えている内容でございますが、ここにつきましては、政策評価というものについての考え方、なぜ導入されたのか、それから我が国の制度というものは、各省が自ら行う評価というものと、評価専担組織としての総務省が行う評価というものとで成り立っているという制度説明をし、さらに、今年の6月に政策評価法が成立いたしまして、明確な計画の下に評価を実施していくということ。そして、この基本方針につきましては、この法律の下における政策評価の計画的かつ着実な実施、推進を図るために、法律の第5条に基づきまして、各行政機関の長が定める基本計画の指針となるべき事項を定めるもの、それとともに、政府の政策評価活動における基本とすべき方針、総務省評価分も含めて定めるんだという位置付けを前書きで整理をすることを考えておるところでございます。
 先般、9月28日の委員会におきまして、各委員の方々からこの基本方針についての御意見を頂戴いたしまして、その中で、例えば吉野委員、高木委員、翁委員、宮脇委員から、基本的な考え方として、例えば評価は国民生活や国民経済全体の視点に立って行うべき、あるいは国民はサービスの利用者であるということ、それから政策評価は政策の必要性を判断するための情報を提供する役割というものがあるんだということを明確にすべきだという御指摘を頂戴いたしました。
 これにつきましては、前書きの中で、政策の企画立案や政策に基づく活動を的確に行うための重要な情報を提供するものであるという評価の位置付け、さらに政策評価は、Plan-Do-Seeを主要な要素とする、政策のマネジメント・サイクルの中に、制度化されたシステムとして明確に組み込む。これにより、客観的かつ厳格な実施を確保して、政策評価に関する一連の情報を公表することによって、政策の不断の見直しや改善につなげるとともに、国民に対する行政の説明責任の徹底を図ると。そして、このことによって、政策の質の向上がもたらされて、併せて行政の政策形成能力の向上や、職員の意識改革が進み、国民本位の効率的で質の高い行政や、国民的視点に立った成果重視の行政が実現されると。これによって、一連の情報の公表により、国民に対する行政の説明責任の徹底が図られる。そして、政策評価に基づく活動についての透明性の確保、ひいては行政に対する国民の信頼の向上を図るという目的を前書き、あるいは政策評価の実施に関する基本的考え方として記述することを考えております。
 次に、政策評価の方式についてでございます。これにつきましては、政策評価を行うに当たって、各省がそれぞれ評価を実施していく際に、どういう形でやればいいかという点について一般的にはこんな方式がありますという形でお示しすることを考えております。ガイドラインでは「政策評価の標準的な方式」という標題で整理をしていた部分でございますが、ここにつきましては、各省はすでにガイドラインに基づきそれぞれ実施要領を作成して、自ら政策評価を行っていく際の方式というものを既に定めているということからみて、標準という意味はもうなくなっている状況にあると考えられますので、これにつきましては政策評価の方式という形で整理をさせていただきたいと思っております。
 方式としては、ガイドラインにございましたように、事業評価方式、実績評価方式及び総合評価方式、これらを標準とした形で、これらの主要な要素を組み合わせた一貫した仕組みなど、適切な方式を用いるということを整理したいと考えております。
 ここにつきましては、各省から意見が出ておりまして、例えば事業評価という言い方につきましては、既に6月の骨太方針等の中で、イコール公共事業評価というような定義のされ方もされておりますものですから、それと違う意味ということで、カギ括弧を付けた事業評価方式という表示にするなど考えておるところでございます。また、9月28日の委員会におきまして、山本委員あるいは武田委員からそれぞれ御意見を頂戴しておりまして、ターゲットとする集団というものを明らかにするべきではないか、あるいはターゲットとする政策についての体系、あるいは成立してきた背景といったものもディスクローズしていくべきだという御指摘を頂戴しておるところでございます。この点につきましては、評価の実施に当たっては、政策評価の対象とする政策が、どのような目的の下に、どのような手段を用いるものかという対応関係を明らかにした上で行うものだという趣旨の記述をしたいと考えているところでございます。
 2点目は、政策評価の観点でございます。政策評価の観点に関する基本的な事項ということで、法律では第3条第1項に必要性、効率性、有効性という3つの観点、その他必要な観点を用いるというふうに整理をしておるところでございますが、その必要性の観点につきましては、ガイドラインにしたがいまして、その内容を記述したいと考えております。
 必要性の観点と言いますのは、国民や社会のニーズ、又はより上位の行政目的に照らして妥当性を有しているか、行政関与の在り方から見て当該政策を行政が担う必要があるかなどを明らかにして行うということ。また、効率性の観点につきましては、政策効果と当該政策に基づく活動の費用との関係を明らかにすることにより行うということ。それから、有効性の観点については、得ようとする政策効果と当該政策に基づく活動により、実際に得られているか、又は得られると見込まれる政策との関係を明らかにするという観点。その他、政策の特性に応じた観点として、公平性や優先性の観点がありますということをここで記述したいと考えております。
 ガイドラインでは、この5つの観点を整理してございます。
 高木委員からも御指摘がありましたような、コストの観点を加えるべきという点につきましては、この効率性の観点がそれに該当するかというふうに考えているところでございます。
 この観点について、各省からの意見としては、優先性という観点について、政策決定の判断要素であって、評価の観点としてあまり用いることはまれではないかというような意見も出ておるところでございます。
 3点目は、政策効果の把握に関する基本的な事項ということで、できる限り政策効果を定量的に把握することができる手法を用いるものとするということをここで書きたいと考えておるところでございます。また、定性的方法を用いる場合においても、客観的な情報・データや事実を用いるということによって、客観的な実施の確保を図るということも併せて記述したいと思っております。
 それから、いきなり高度な手法を導入するということではなくて、徐々にその精度を高めていくことによって、政策評価の質を高めていくということも考えられるというふうに、弾力的な趣旨についても記述したいと考えているところでございます。
 効果の把握につきましては、各省の基本的な考え方は、基本計画において示すということと、効果の把握に当たっては、政府全体に通ずるより包括的な政府活動の目的に照らした、効果・影響についてもできる限り把握するように努める。すなわち、大きな政府全体の目的、例えば環境への配慮とか、あるいは雇用創出効果ということについても、それぞれの政策に応じて、念頭に置いた評価が必要ですよということをここで言っておく必要があると考えております。
 各省からの意見では、この部分につきましては、各省にとってはあまり実効性がない部分ではないかとか、本来は政策推進官庁が担うべき部分ではないかというような意見も出ているところでございます。
 また、この効果の把握に際しては、いろいろと情報・データを取らなければいけないわけでありますけれども、これについてはその政策に基づく活動の実施過程において、それぞれそういうデータや事実が効果的・効率的に入手できるように、あらかじめ配慮しておくことが重要ですということも盛り込みたいと考えております。
 4番目でございますが、事前評価。5番目が事後評価ということで、法律上は事前評価と事後評価を大きく分けております。先ほど御審議いただきました政令では事前評価の義務付けについて書いてあるわけでありますが、それでは事前評価というのはどういうふうにやるのかという点について、ここで方針を明らかにするということでございます。
 当然のことながら、事前評価とは当該施策に基づく活動により得られると見込まれる政策効果、それらに要する費用等の推計・測定結果を基礎として、的確な政策の選択や実施の可否を検討する。又は、複数の政策、代替案の中から、適切な政策を選択する上で、有用な情報を提供する見地から行うということです。
 先ほどの黒田委員の御質問にもございましたように、法第9条の規定に基づく実施が義務付けられた政策以外のものであっても、同条第1号、いわゆる「相当程度の影響」を及ぼすものということでございますが、該当するものについては、政策効果の把握の手法等に対する研究開発を積極的に進め、その状況を踏まえつつ順次実施に向けて取り組むものとするということ。なお、規制については、規制改革の推進に関する閣議決定の趣旨を踏まえ、政策に必要な情報・データの収集を進め、積極的に実施に向けて取り組むものとするというふうに、ここでは、前向きに取り組むんだということを明確にしたいと考えています。
 また、先ほど御質問にございましたように、事前評価と事後評価の関係についてでありますが、事前評価については、政策効果が発現した段階において、その結果の妥当性を検証し、得られた知見を以後の事前評価にフィードバックすることにより事前評価の精度を高める取組を進めていくということをここで明らかにしたい。これについては、各省からも事後評価との関係をどう考えるんだというような質問が来ておるわけでありますけれども、事後にやるものは事後評価に位置付けられるわけですが、事前評価を行ったものは、事前評価の結果を活かして事後評価に取り組むということも、当然あり得るところでございます。
 5番目は、事後評価でありまして、ここにつきましては、先般の委員会で途中の評価の重要性、あるいは評価の対象の選定基準というものについての重要性という点について、吉野委員、高木委員、新村委員、翁委員から、御指摘があった部分でございます。
 まず、事後評価につきましては、その目的として、政策の決定後において、政策効果を把握し、これを基礎として政策の見直し・改善や、新たな政策の企画・立案及びそれに基づく実施に反映させるための情報を提供する見地から行う。
 そして、実施に当たっては、政策がそれぞれの行政機関の任務を達成するために、行政目的と手段の関係が体系として存在することにかんがみ、その体系を念頭に置きつつ、合理的と認められる単位により行うということで、政策評価についての事後評価の単位の切り分け。ここで念頭に置いておりますのは、法律上各行政機関の長が作ります基本計画は、3ないし5年の期間で立てることにいたしております。その3ないし5年の計画期間の中に、主要な政策について一巡をすると。すべて評価の対象とすると。その単位の切り分け方について、そういう合理的と認められる単位で行うんだということを、ここで記述したいと考えております。
 当然のことながら、評価は適切なタイミングでやっていく必要があるということ。どういう時点、形、タイミングでやるかということについても盛り込む。
 それから、先ほど政令で御説明いたしました未着手、未了の部分につきまして、当該政策の決定時点からの社会経済情勢の変化等を踏まえ、当該政策の継続の適否等を判断する見地から、事後評価を行うという内容のことを改めて記述したいと考えております。
 6番目としては、学識経験者等の知見を活用するということについて記述したい。そして7番目は、政策評価結果の政策への反映について整理をしたいと考えています。すなわち、評価の結果が、企画・立案作業における、重要な情報として適切に活用され、当該政策に適切に反映されるようにする必要があるということを記述したいと考えておりまして、このために各行政機関の実情に応じて、評価担当組織とその他部局との連携を盛り込みたい。また、企画・立案作業については予算要求とか、法令等による制度の新設などを例示しようと思っておりますが、各省からの意見では、政策企画・立案作業というものは、例示にとどまる話ではないので、たくさんあるんだというような意見も届いておるところでございます。
 8番目は、結果の公表です。法律上、第10条第1項に評価書を作るんだということを、そしてそれを公表するということをうたっております。この評価書につきましては、外部からの検証を可能とすることの重要性を踏まえ、可能な限り具体的に記載をするというということ。それから、その際、評価の実施に当たっての前提、どういう外部要因があったのか、あるいはどういう仮定を置いたのかというような、そういう前提についても明らかにするんだということをここで明らかにしたいと考えております。
 また、この評価書の作成とは別に、結果の政策への反映状況の公表も法律上義務付けておるわけでございまして、政策評価の結果と当該結果に基づく措置について、できる限り公表するということを方針として明示したいと考えています。
 その他、各省の内部におきまして、それぞれ評価担当部局と政策を実施する部局とが、密接な連携を取るということの必要性を言い、それから、職員の人材の確保・養成に取り組むべきだということ。また、この政策評価に関して、各行政機関において国民の意見要望を受け付けるための窓口を整備し、それについてはホームページ等で積極的な周知を図る必要があるということ、さらに、国の政策というものは、地方公共団体と密接不可分に実施されるものが相当数ございます。そういうことから、国が政策評価の客観的かつ厳格な実施の確保をするのに必要な情報や意見の交換について、地方公共団体との適切な連携・協力を図るんだということ。以上について記述をしていきたいと考えてございます。
 次に、法第20条から22条までの規定に基づく措置についてでございます。まず最初に、調査研究及び開発の推進ということで、事前評価の方法の開発、あるいは政策効果の把握の手法、多様な調査研究等々について、重点的に取り組むんだということ、そしてまたこれらについては各行政機関の間で、情報を交換するということ。
 それから、人材の確保及び質の向上ということで、各省それぞれ人材の積極的な活用を図るということと、それぞれ官民交流とか、あるいは任期付き職員の採用とかということを積極的に進めるということ。それから、総務省は体系的な研修を実施するということを記述したいと思っております。
 その他、データベースの作成とか、あるいは所在情報の案内の充実を図るということについて整理していきたい。
 次に、各省が実施する政策評価と総務省が実施する政策の評価についてであります。ここでは、おおむね次のような事項について記述する方向で、現在検討中でございます。総務省評価につきましてでございますが、これにつきましては、我が国の政策評価制度においては、各行政機関がその所掌する政策について自ら評価を行うことが基本である一方、総務省は政策を所掌する行政機関とは異なる評価専担組織として評価を行うという、車の両輪の構造を取っておるところでございます。したがって、これらの観点から、各省評価と総務省評価について記述をしていきたいと検討しておりますが、法第12条によりますと、総務省が行う政策評価につきましては、統一性、総合性を確保するための評価、それと各府省の評価結果に基づく客観性担保を行う評価機能と2つございます。客観性担保評価につきましては、総務省が必要がある場合に行うんだということになりますけれども、統一、総合性を確保する評価というものは、それとは異なる機能として、各省が行う評価との関係におきまして、どういう形で総務省としての評価機能を発揮していくのかという点について、いくつか詰めるべき論点があるということで、本日これを御紹介をして御論議を賜りたいということでございます。
 まず、第1点でございます。統一性を確保する評価につきましては、統一性の確保という観点は、個別の政策を所掌する行政機関単独では持ち得ないものでありますので、総務省による評価機能が発揮されやすいものと考えてよいかという論点でございます。
 総務省の行う統一性の確保の評価というものは、一つ各行政機関の政策、それぞれに共通する部分、共通する側面について統一した観点により、横断的に、言わば横串的に評価をすると。例えば、具体的な対象としましては、法律とか閣議決定で政府全体としての取組が決められている政策課題に係る、各行政機関の政策について横断的に見るという点。それから、行政機関に共通的な行政制度、システムを活用する政策、それの活用状況、そういうシステムを活用する状況を横串的に見るという観点があるのかなというふうに考えておるところでございます。
 2点目の論点でございますが、一般的に評価を実施する上での尺度ないし基準には、評価者の価値判断が含まれることもありますので、中立的な評価専担組織である総務省として、評価に用いる尺度ないし基準については、各行政機関の持つ固有の政策判断との関係に留意する必要があるかという論点でございます。各省は、それぞれ固有の政策目的に照らして、自らの政策について評価をする一方、総務省は先ほど申し述べましたように、総務省の統一評価というものは横断的に見る。その際に、各省が実施する自らの政策について、縦で見ていくものとの関係について留意すべきという論点でございます。
 次に、総合性を確保するための評価でございます。各関係行政機関が、共通の政策目的実現のために連携・調整することは、本来望ましいことでありますことから、複数府省にまたがる政策の評価に当たっても、当該政策を企画・立案した関係行政機関が、連携・調整して政策評価を実施する場合においては、総務省が行う総合性を確保するための評価との関係をどのように認識すべきかという論点でございます。
 これは例えば、共管法について、言わば総合的な政策と言えるわけでございますが、関係する行政機関がそれぞれ連携・共同して、マネジメント・サイクル、Plan-Do-Seeの観点から評価を行うことがあり得る。これは当然にあり得るわけでございます。しかしながら、それは各省が自らの政策について、自らを評価するというジャンルであろう。私ども総務省は、第三者として一つの視点で、その総合的政策全体の目的に照らして、それを構成する複数府省の、それぞれの政策のすべてを一括して評価をするというところに違いがあるいうふうに認識しているわけでありますが、実際の運用で各省がそういう連携・調整をしながら行う評価というものと、実際の運用ではどういう配慮が必要かという点でございます。私どもも、各省の実施状況に留意をしながらやっていくということが重要なことかなという点での論点でございます。
 もう一つの論点といたしまして、統一性又は総合性を確保するための評価の対象について、どの範囲まで重点的かつ計画的に評価を実施するかという点でございます。例えば、法令、閣議決定に基づき、統一性、総合性の方向が明確な政策については評価をするということ、それから共通的な行政制度、システムを活用する政策、そのほか統一性又は総合性の確保に関して、評価すべきと国民からのニーズが高い政策について、評価専担組織としての総務省がどう取り組むべきなのかという論点でございます。
 次に、客観性担保評価でございます。
 これにつきましては、論点の1番目としまして、各行政機関における政策評価の実施状況を踏まえる、言わば実施状況を把握して、中身を見るという段階において、単なる形式的な審査や評価手法の適切な活用方法の審査だけなく、実質的な内容についても踏み込んで判断することが適当かという論点でございます。
 現在、私ども、この客観性担保評価につきましては、3つのステップで考えております。まず最初に、各行政機関の政策評価の「実施状況を踏まえ」ということから、いわゆる各省がやった評価結果について、それぞれが実質的な形式において確保されていなければならないと考えられる客観性、あるいは厳格性の達成水準というものについてのチェックをするという、言わばシステム的に見るという点。
 その次のステップとして、当該行政機関によって改めて政策評価が行われる必要があるという場合、それを判断する評価活動、これが次のステップにあるだろうというふうに考えております。
 3番目のステップが、再評価の必要性があるということを関係行政機関に通知をして、その関係行政機関においてその評価をしても、厳格な客観性が担保されないと判断したり、あるいはその行政機関において再評価を実施しない場合において、改めて総務省が評価を行うという最後のステップの評価、客観性担保評価、この3つのステップで手順が成り立つのかなというふうに実は考えておるわけでありますが、その際、再評価の必要性があると判断するためには、総務省は各省の評価結果についての内容、質に踏み込んで行うことを考えておるところございます。
 2点目の論点でありますが、法第6条第3項の規定により、各行政機関が事後評価を行うのは、当該行政機関がその任務を達成するために、社会経済情勢等に応じて、実現すべき主要な行政目的に係る政策であるとされていることから、総務省が、各行政機関による政策評価が未実施の政策について評価を行うべきと判断する場合も、主要な行政目的に係る政策であることが基本であると考えるべきか。これはすなわち法6条第3項に掲げる政策につきましては、各省がそれぞれ3ないし5年で定める、基本計画に位置付けた政策であります。その政策について、重大な変化が生じた場合を基本に、総務省の担保評価は行われるべきかという論点でございます。
 最後の論点は、客観性担保評価の実施に当たり、政策評価・独立行政法人評価委員会の調査審議をお願いするわけですが、その際、関係行政機関が希望する場合は、政策評価を未実施の理由等について出席して説明する機会を設けることが適当かという論点でございます。
 以上、御説明を終わります。
鎌田総務課長
  済みません、1点だけ補足させていただいてよろしいですか。
村松委員長
  はい。
鎌田総務課長
  ただいまの説明では、主に関係行政機関が、例えばということで申し上げましたが、共管法等について、共同して、一つの意思形成主体として評価をする場合と、我々が総合的評価として共管法を評価していく場合の違いについて、主に運用上の、どのような調整があり得るかというような論点を御紹介しましたが、もう一つございますのは、要するに制度理解としてどのように考えるべきかという点についても、各省との関係では論点になっているということにつきまして御報告したいと思います。その点について、ちょっと紹介しないのは、フェアではないと思いますので。
 私どもの主張は、いわゆる共管法について各省が共同してやる評価というのは、各省評価の範疇に入ると考えておりまして、それはやはりどのような政策調整が行われようとも、やはり第三者機関として総合的評価をやるという制度設計とは、基本的に相入れないというところがあるんではないか。したがって先ほどの説明のように、運用上しかし実際には重複感があるんで、そこは事後的に関わっていくということもできるんではないかと、そういう考え方を述べたわけです。
 しかしながら、もう一方の理解においては、実は共管法の評価というのは、各省庁が共管法に掲げられた統一的な政策目的を標榜しつつ、相互に縦の部分、所管の部分を評価するものに加えて、各省間の調整も政策調整をやりながら、統一的な評価をしていこうと、そういうものである以上は、当然に我々総務省の総合的評価から排除されるのだと。したがって、その結果について改めて総務省が評価をする局面というのは、実は客観性担保評価でしかあり得ないんではないかという考え方があります。
 そして、総合的評価についてどのような理解をしているかというと、共管法は各省庁間の連携・協力が及ぶ世界であると、しかしながらそういうものが及ばない世界というのがあるんではないかと、それは例えば内閣府が総合調整するような、その下で各省が施策を実施するようなものについては、これは各省庁共同ということは成り立たないんで、そういうものについてのみ限定的に総務省の総合的評価というものがあり得るのではないかと。そういう理解の下に言っているわけでございます。
 したがいまして、この論点においては、運用上どうするかという問題以前に、制度的な理解として、そもそも各省がやるべきなのか、総務省がやるべきなのかという論点があるということについても、ちょっと補足させていただきました。
竹内委員
  今、政策評価を各省の問題にするのか、総合的評価にするのかという点がございまして、それをどういうふうにやるかという担保の話が出ていまして、最後の3つの論点について、私はすべて適当であるか、考えるべきか、全部イエスだと思うんですが、問題はこれに抜けているポイントがあるのではないか。つまり、事前評価についても事後評価についても、ものすごくお金のかかる話だと思います。つまり、政策評価をして、定常的なさまざまな公共事業の運営も含めて評価するというのは極めて専門的、技術的で、時間もかかる人員もかかるレベルの話であって、このレベルの話ではないんではないか。例えばODAの評価で言えば、現場に行って1年間かけてその事業が妥当であったかということを調べるということはものすごくお金のかかる話なんです。
 したがって、そういうことを各省ができるかどうか。あるいは総務省でできるかどうかということから考えますと、まずお金の問題は一体どこから来るのか。各事業の中の一部分として予算計上するのか。それとは別に予算計上なのか。その点もはっきりしませんし、逆に言うとこの議論は予算のぶん取りというふうに見えなくもないわけでございまして、その規模から言いますとね。
 ペーパーワークでできるような議論では全くないということになりましたときに、どのようなチーム編成で、どのくらいの人員でやるのかという試算がないと、この問題は結論が出にくい。つまり、学識者ができるような議論ではない部分が非常に多くあるということだろうと思います。
 例えば何かやったときに、土質が汚染されたとか、水道が悪くなったとか、水質とかということもぎちぎちやっていきますと、非常に大変な話になっていくので、その辺の議論を事前に申し上げた上で、各省か、総務省かという話はお進めいただければと思います。
村松委員長
  事務局からお答えいただける部分もあるのかもしれませんけれども、休憩の計画をしておりましたし、やり出すとどこまで続くかわからぬというところがありますので、予定どおり休憩に入らせていただきます。
 今日の終了時間ですけれども、5時になるというようなことはしませんようにしたいと思うんですけれども、4時よりは相当長く延長すると御了解いただけたらと思います。よろしくお願いします。

( 休憩 )

村松委員長
  それでは、再開させていただきたいと思います。
 政策評価に関する基本方針(案)についての審議でございまして、特にどこをと言わずに、内容、また焦点については御説明がなされているところでありますので、どこからでも自由に意見の交換をしていただきたいと思います。
田辺臨時委員
  最後に御説明のあった論点について、統一性と総合性に関して、どの範囲まで重点的、計画的に評価するかといういかにも霞が関村の見方をしているところですけれども、これは論点がごっちゃになっている気がしまして。つまり、どの範囲までということと、どういう形で重点的にやるのか、それとも計画的に行うのかという、これに関しては別口の問題だろうと思いますので、そこの切り分けは割とはっきりさせておいた方がいいんではないでしょうか。特に国民からのニーズというのは、恐らく重点的・計画的な部分、特に重点的に関わるようなメルクマールではあると思うんですけれども、範囲を取るときの議論となるとちょっと疑問というよりも、言われたら何でもやるのかということになりますので、そこはむしろ重点的ということに関わる議論だとして、外の方にくくり出しておいた方が通りがいいような気はします。
村松委員長
  事務局の方、今までの議論との関係でいかがなんでしょうか。
鎌田総務課長
  この点につきましては、重点的かつ計画的にということで、日本語としては、この2つは並列なんですけれども、実際は田辺先生がおっしゃるように、まず重点があって、その上で重点とされたものについてどのような形でやっていくか。要するに、我々が行います評価の計画に緊急性等をどのように判断して計画的にプロットしていくかという手順になると思います。そういう意味では説明がミスリーディングだったなと思います。
 その際、例えばということでいくつか申し上げた中で、確かに御指摘のように、法令等に基づいて方向が明確なもの、あるいは共通的なシステムを活用する政策というのは自ずと限定的なんですが、国民からのニーズというのは確かに包括的な要素のある概念でございまして、セービング・クローズ的な意味合いが若干あると。
 しかし、その際、法令等に基づいて方向が明確なものと共通的なシステムを活用するものに限りますと、かえって評価の範囲が硬直的になるというきらいもなきにしもあらずということで、機能性、弾力性を確保するためにどのような脈路を開いておくかという意味で、このような形になるのかというふうに現在のところ考えているわけでございます。
 確かに、御指摘のように、若干、方向が明確なもの、共通的なシステムを活用するものと国民のニーズとは異なる面もあるというふうには認識しております。今後各省と話し合う中で適切に対処してまいりたいと思います。
村松委員長
  田辺委員、それでよろしいですか。
田辺臨時委員
  というか、頑張ってくださいとしか言いようがないんですけれども。
吉野専門委員
  1つは大きなことで、一番最初のときに、どういうプロジェクト、対象を考えながら政策評価をするかということがあったと思うんですが、今回の説明ですと、それぞれ研究開発、公共事業とそれから政府の開発援助と3つになったわけですけれども、将来的には恐らく教育とか人的資源というのは非常に日本にとって大切な政策でもあると思いますし、高齢化に向けて社会保障とか、そういう今後のことで結構ですけれども、幅広く日本全体にとって非常に重要な政策というのは是非評価の対象にしていただきたいと思います。
 それから、先ほど田辺委員からあったどういう手法を使うかと言えば、世銀で随分いろいろやられている手法もありますので、その手法も日本だけではなくて、いろんな国際機関でやられている手法はすべて使っていただければと思います。
 それから、タイムスパンの問題なんですが、これも先週世銀の会議があったときに、例えばインドネシアのバリ島、あそこは1970年代に世銀が開発した。ところが、70年代の5年か10年は全然評価としてだめだったというわけです。ところが、その後日本人が行くようになり、今となっては大成功のプロジェクトで、その土地の繊維産業がニューヨークで物を売れるようになって、非常に開発がある。ですから、世銀の開発プロジェクトでも、何年間くらいを取ったらいいかというのは非常に難しい問題である。
 先ほどの政令で5年あるいは10年と書いてあるのが、ほかのところは例えば相当の金額とか多額のと書いてあって、あそこのところだけわざわざ5年、10年と書いてあって本当にいいのかというのが1つあるような気がいたします。
 それから、「行政の説明責任」ということがでてきましたが、いつも思うんですが、これは結局だれを指しているのか。行政のアカウンタビリティというのは。府省の長のことと考えてよければ、そのように書いていただきたい。結局だれが責任を取るのかというのが明確ではないような気がいたします。
 そうしますと、せっかくこういうことをやっても、結局それは説明責任ができないということになるような気がいたしまして、具体的な説明はだれの説明責任なのかということが1つです。
 それから、各省がやるいろいろな政策の評価を総務省がやられることも必要かと思いますが、一番重要なのは、そうでないところで、またがるところをやっていただく。もし本当に二重にやっていただくんでしたら、ほかの教育とか、先ほど申し上げたほかの方でもっと重要なことをやっていただく方がいいような気がいたしまして、そういう総務省自身がやられる評価に関しても、コスト・ベネフィットというのをきちんと考えていただかなくちゃいけないですし、それもどこかで本当は考えていただきませんと、非常にいろいろコストをかけて、結局、省庁間の争いで国民にとっては何だったのかということになってしまいますから、本当の国民全体の意味で、私は教育とか人的資源というのはすごく重要だと思うんです。それは5年、10年ではわからないことなんですけれども、そういうことも考えていただければと思います。
 以上です。
堀田法施行準備室長
  吉野先生の御質問の1点目でございますが、これにつきましては、法律上、各行政機関の長が作ります基本計画は、3年ないし5年のスパンで、それぞれの省の政策についてひととおり一巡するという考え方であります。
 ただ、先ほど政令のところで申し上げた未着手、未了という概念は、その中に入ってこない部分があり得るかもしれませんので、それについては別途政令で手当てすることとしております。それは基本計画に基づいて毎年作る実施計画に現れてくることになりますという整理の仕方になっております。
 したがって、御質問の趣旨のような大きな問題等々についても、当然それぞれ所管の省がある場合においては、その政策について3年ないし5年の間に必ず一度はそういうものについて取り上げていくということがこの法律の趣旨でございます。
 それから、2点目のアカウンタビリティにつきまして、基本計画そのものが各行政機関の長が定めるということになっておりまして、その中でそれぞれどういう形でアカウンタビリティを果たしていくのかということについては、政策評価結果についての公表とか、そういう具体のものをそれぞれ定めることになっておりますので、自ずと行政機関の長ということで明らかだろうと思っております。
 3点目の総務省の評価でございますが、総務省は少なくとも各府省が自らの政策の目的に照らして、その政策について評価をするということについては、総務省は一義的にはタッチはしない。したがいまして、委員御指摘のように府省にまたがるものについてのみ、総務省は評価をする。そして、各府省のそれぞれの政策については、各府省がそれぞれ評価するわけですから、その評価結果について客観性を担保するための評価を行う。2次的な評価になるという構造でございます。
村松委員長
  そのほかいかがでございましょうか。
田辺臨時委員
  客観的かつ厳格な実施を担保するための評価に関して、いくつか質問したいんです。
 3段階に分けているというのは恐らくそうなんだろうと思うんですけれども、一番初めの各行政機関における実施状況を踏まえる段階においての、活用方法の審査というのは、恐らく会計の監査で言うところの「システム監査」というものの政策評価版だと思うんですけれど、これと総務省の持つ制度担保の専担組織としての役割というものと、どう切り分けるのかといのうのが1点目です。
 逆にこれが実体的な面に踏み込んで判断することが適当だという場合には、システム監査の問題ではなくて、各行政機関がやってないからやりなさいという仕分けをした方がすっきりしているような気がしますので、システム監査、システム評価みたいなものにあまり重きというか、そこに過大なものを積め込むよりも、むしろやってないからこっちが出てきますよというところをはっきりする。その手続とやり方というか、対象になりそうな基準まで書き込めるかどうかわかりませんけれども、そこをはっきりさせておくという切り分けの方が何となく個人的にはすっきりしているような気がするんです。それが意見かつ質問です。
 2番目は、主要な行政目的に関わる政策であることが基本であるとの説明がありましたが、これは何が争われているのでしょうか。
  要するに、各省が立てているものの中で、これは評価しない。基本計画の中の政策項目として並べていないときには口を出すなということを言っているんでしょうか。ここのところ、何が問われているのかわからないものですから、お答えいただければと思います。
鎌田総務課長
  第1の御質問でございますが、各行政機関の政策評価の「実施状況を踏まえ」という点につきまして、田辺先生の御指摘のように、我々の立場としては考えておりまして、ここのところは単なる評価の外観的な要件・充足性のチェックをしたいというふうに思っております。そして、法第12条2項の次の段階というのがあるわけでございまして、先ほど説明しましたように、改めて当該機関によって行われる場合、あるいはやられていないとか、認定して自らやる場合とか、さらに放っておいてはやられないとか、認定して自らやる場合とか、そういったところで実質的な評価内容の審査チェックをしていくべきなのではないかと思っております。
 その制度官庁の役割と客観性担保の第一段階であります外観チェックをどう切り分けるのかという問題でありますが、それは制度官庁としては、強制力というか、資料ベースではいろいろ物が言えていくわけでございますが、個々の問題については、要件充足性についてはっきりした形で物が言えるのは、実施状況を踏まえた外観性、システム監査ではないかと思っております。
 しかしながら、システム監査自体は、外観要件の充足性しか見ませんので、充足していたからといって、内容がいいわけでもなく、充足していないからといって、内容において大きな誤りがあるわけでもありませんので、その辺が第二段階以降の話になるのかなと。その際に我々としましては、評価委員会のお知恵も借りながら、実質的な内容に入っていきたいなと現在のところ考えているわけでございます。
 それから、最後の御質問でございますが、ここで論点とされておりますのは、客観性担保評価の第2段階以降の実質的な内容の議論に入っていったときの課題の取り上げ方の問題でございまして、各府省が事後評価の計画を作る際に、どういう計画の姿になるかというと、所管の政策のノウハウを網羅する形でやる。それは主要な政策をある程度単位で区切って、列挙することにより網羅したという形になるわけでございます。
 したがって、ここで言っておりますことは、その単位ごとにつかまえて、客観性について吟味するということになるのかどうかということでございまして、結局のところ、我々の行う客観性担保評価の取りかかりが、各府省の基本計画の組み立てに左右されるかどうかというのが1つ論点でございます。ですから、言葉を代えれば、先ほど田辺先生が非常にわかりやすい形で言われたようなことなのであります。論点なんですけれども。
翁専門委員
  いくつかコメントを申し上げたいんですが、1つは、政策評価の観点に関する基本的な事項で、効率性の観点からの評価は、政策効果と当該政策の活動の費用との関係を明らかにすることにより行うものとするという御説明があったんですけれども、ここで私自身はもう少し施策と、そのほかの代替的な手段の政策との比較ということをもう少し明らかにするように働きかける必要があるんではないかと思います。具体的に言えば、例えば住宅政策といったものを何でやるのが一番コストが低いのか。今、住宅金融公庫の改革ということが進み、廃止ということになりましたけれど、税でやるのがいいのか、補助金でやるのがいいのか、金融的な手法がいいのか、そういった行政の関与の手法の比較で最もコストが低い手段を選ぶということについても、多少踏み込んでおいたらいいのではないかという感じがしました。
 それから、実施体制の話なんですが、私自身は各省庁の政策評価担当組織というのは、もう少し独立した組織であるという位置付けが非常に重要なんではないかという気がしておりまして、評価をするというのは、まさにガバナンスの体制をどういうふうに各省庁が持つかということで、評価をする組織というのは、かなり独立性ということを意識して考えるべきで、そうだとすると、そこの政策評価を担当する職員の人材に対する評価、人材をどう評価していくかということも非常に重要なテーマになってくるんではないかなというように感じております。
 それから、最後の論点の中で、客観的かつ厳格な実施を担保するための評価について、単なる形式的な審査だけではなくて、実質的な面についても踏み込んで判断することが適当かという論点に関しては、私はかなり実質的に踏み込んでやっていく必要があるんじゃないかと思っておりまして、それは3つくらいポイントがあるんですが、1つは、以前も発言したんですけれども、政策の必要性ということについて各省庁の評価というのは、どうしてもその政策が必要であるという観点からの、自分のところの政策の正当化を図ろうとするバイアスが働くということは否めないと思います。その意味でも、その必要性の基準というのは、ある程度客観的に見ていくということがどうしても必要になると私は感じています。
 もう一つは、各省庁がやる評価というのは、どうしても単線的な評価になりがちで、こういった総務省のようなところがいるということが複線的なチェックというか、そういう形で、国民からの行政の信頼というのは、単線的な監督体制というか、単線的な評価の体制ではなくて、複線的にチェックするということによって、チェック・アンド・バランスの仕組みができているかどうかということが非常に行政の信頼につながると思いますので、その意味でも私は実質的な面についても、踏み込んで判断するというのは、重要なことではないかと思っています。
 もう一つは、さっき申し上げたことに関連するんですけれども、各省庁の政策評価の体制というか、そういったガバナンスの在り方というか、そういった内部管理の体制がきちんとできているかということに関しても、総務省が見ていくという必要もあるんじゃないかという感じを持っています。
 以上です。
村松委員長
  ありがとうございました。
堀田法施行準備室長
  まず、翁先生の御質問の効率性についてでありますが、ガイドラインでは少し踏み込んで書いてあります。例えば効率性の観点につきましては、「必要な効果がより少ない資金で得られるものが他にないか」とか、あるいは「同一の資源量でより大きな効果が得られるものはほかにないか」とか、効率性の観点としてはそういう点も当然あるんだということ。
 この基本方針につきましては、閣議決定でありますので、各省それぞれガイドラインに基づいて現に評価を実施しているところでありますので、こういうような部分について、必要な部分については、何らかの形でマニュアル的なものも検討していかなければいけないと思っておるところでございます。
 それから、2番目の実施体制につきましては、各省それぞれ大体政策評価担当組織というのは官房におきまして、それぞれ課レベルでの整備がやっとできた段階で、また、これからそれぞれ政策評価が定着していけば、それなりの独立した形での活動もやり得るのかなというふうに考えているところでございます。かなり各省によって相当なばらつきがございまして、まだまだこれから評価のそういう取り組みというものが、それぞれ各省の中で、全体に浸透していくまでには、もう少し時間がかかるのかなと考えております。
 それから、実質的な踏み込みが必要だという点については、我々の検討の材料にさせていただきたいと思っております。
村松委員長
  丹羽委員長代理、どうぞ。
丹羽委員長代理
  今の翁さんの質問に関連しているんですけれども、結局、総務省の評価というのは、2次評価的なものだと思うんです。1次的な評価というのは、各府省がきちっと実質的な評価をしませんと、この人数で今の段階で実質まで踏み込んでやるというのは不可能に近いのではないか。時間と費用の関係から言いましてね。そうすると、やはり2次的な評価で済まさざるを得ない。そのときに、総務省から、各府省においては、翁さんがおっしゃるように、第三者を入れた、できるだけ客観的な評価をするようにしてくださいということは要求できないんでしょうか。そうしないと、おっしゃるように自らのことを甘く評価するというのは、これは当然のこととして出てくると思いますし、自分たちだけの評価ではなくて、第三者の客観性の担保というのはある程度各府省ごとにやっていただく必要があるんではないか。第三者も入れて、実質的な評価も1次的にはそこでやって、総務省というか、我々がやるところは、統一性とか総合性とか客観性を担保したような形の評価を2次的にするべきではないかと思うんです。そのためには、1次評価をきちっとしていただく。客観性を持った評価にしていただくための人材とか組織を各府省で用意していただく必要があるだろう。そういうことを総務省として要求することはできないでしょうか。
堀田法施行準備室長
  今の丹羽分科会長の御指摘でございますが、実は現在でも、各省それぞれ評価会、あるいは評価研究会という形で設けていると考えているところであります
 改めてそういうものを設けようというところは多分、今のところはないのでは。大体、各省それぞれ設けていると思っています。
村松委員長
  よろしいでしょうか。それでは黒田委員どうぞ。
黒田臨時委員
  先ほどODA、研究開発、その他3つだけじゃなくて、いろいろあるというお話だったんですが、その3つに限っても研究開発というのは大分違うなという気がしていて、自分が評価されるか、あるいはピア・レビューアーとして評価する立場に立って考えていたんです。今、研究開発が、全部ではないんですけれども、かなりが学識経験者や専門家によるピア・レビューが原則みたいなところがあります。ですから、評価に用いる尺度や基準は各行政機関の固有の政策判断との関係に留意という論点は、一般的には絶対しなくちゃいけないと思うのは、すごくダブってくるだろうと思います。
 総合科学技術会議の本会議で大綱的指針について答申をするといったときに、「各関係閣僚におかれましては、本答申に沿って、各省において指針を策定し、強化充実を図っていただくよう、よろしくお願い申し上げます。」という文章があるわけです。
 そうすると、研究開発においては、この大綱的指針に従って、各閣僚は本答申に従って指針を作成せよと言っているわけなんですが、ここへ来ると、今度は全然違うような話になって、頭が全く混乱をしているというのが正直なところなんです。
 研究開発にすべてとは勿論申しません。一般の国民に対してものすごく影響が大きかったり、先ほど課題まで評価の対象に入れるとおっしゃったので、その辺のところは一般に対してイエスということも、尺度や基準については、片方でこういう発言が出ている整合性がよくわからないような気がします。
 それに関しては、研究開発については、実は定性的な問題で定量化が非常に難しいとか、時間のファクターが入るとか、実はもうピア・レビューをかなりやるのが当たり前のものがある、そういうものに関しては、大綱的指針にのっとってやるとか、そういうようなことを基本方針に盛り込まないと、整合性があるかわかりません。そういうところも入れた方がいいんじゃないかという意見と、それからその整合性に関してどういうふうにお考えになっていらっしゃるのかというのを教えていただきたいと思います。
堀田法施行準備室長
  この大綱的指針につきましては、私どもも政策評価法ができた時点から、それぞれ総合科学技術会議と中身についていろいろ議論を進めてまいりました。
 まず、政策評価法と大綱的指針の関係につきましては、大綱的指針の前書きの部分に、ちょっと読み上げますが、「本指針による評価は、行政機関が行う政策の評価に関する法律に基づく政策評価と対象とする範囲は異なるが、基本的に目指す方向を同じくするものである。本指針は政策評価に求められている諸要素を踏まえ、さらに研究開発の特性を考慮したものである。本指針による評価の実施に当たっては、同法に基づく政策評価と整合するように取り組むこととする。」というふうに、言わば政策評価法による政策評価と、研究開発における評価の大綱的指針というものについては、整合を取っているんだと前書きで記述し、かつ、それぞれの対象別の評価方法、大綱的指針に記述しております例えば研究開発施策、あるいは研究開発課題につきましては、行政機関が行う政策の評価に関する法律に書いてある観点、視点というものがほとんど網羅をされていると我々は理解をしているところでございます。したがいまして、この基本方針の、先ほど御指摘ありました点につきましては、実は政令との関係もあるわけでございますけれども、そういう意味で基本方針においても、大綱的指針とは矛盾しないんだという意味で、事前評価、事後評価の項目で整理をしております。
黒田臨時委員
  事前、事後だけではなくて、もう少し基本的な事項として位置付けてもいいんじゃないか。もう少し基本的なことで、それだけ乗り込んでやっているんだったら。
新井政策評価官
  そこについては、要は整理の問題かなと。この基本方針は研究開発のみならず、あらゆる政策分野を対象にした基本方針を作るということでして、その中でこの研究開発というのは、そういう意味ではかなり異質な扱いをさせていただいている。ですから、あとは我々の枠組みの中の整理でさせていただきたいなと思います。
 もう一つ、大綱的指針自体は、今回始めて作られたわけではなくて、平成9年9月に既に大綱的指針があって、そのときから既に研究開発課題は取り組まれているという実態もあるということも我々としては認識をして考えなければいけないと思っております。
黒田臨時委員
  その1次の方も私、専門委員をやっておりました。
村松委員長
  ほかに御意見ございますでしょうか。
永井委員
  事前評価なんですけれども、これの実効性というのがどの程度あるのだろうか。どの時期にやるのかということが1つあるんですが、この事前評価をやって、的確な政策の選択や実施の可否を検討する。又は結局有用な情報を提供する見地から行うということで、政策効果が発現した段階においてその結果の妥当性を検証し、以後、事前評価にフィードバックするというと、事後評価とそう変わらない効果なのかと思うんですが、これは「事前」というか、「事中」評価という感じなのか。長い研究ですから、その途中でやったらこういう別な効果的なことがありますよという意味なのか、事前だということの効果というのは、どの時点で担保できるのか、ちょっとわからないなような気がするので御説明いただければと思います。
新井政策評価官
  事前評価は、政策の決定に先立って行われるわけです。ですから、時点は既にここで決まっておりまして、政策の決定に先立つと。ここは政策評価の基本的な位置付けとしまして、要は政策を評価した結果を、企画立案に有用な情報を提供するものなんだと。ですから、評価というのは、政策の企画立案そのものではないということなんです。適切な政策を選択するというのは、まさに企画立案そのものということですので、評価の結果というのは、そのための有用な情報の提供と位置付け、そこは評価と企画立案とは切って考えざるを得ない。法律でも適切に反映する義務があるという表現をしておりまして何をやるかと言えば、的確な政策採択や実施の可否を検討する。ですから、実施した事前評価は、あくまでも予測に基づく評価でございますから、やった結果がどういうふうに実際に効果が現れたのかということを、その段階で妥当性も検討しようと。これはその後のプラス・アルファ部分というふうに考えております。ただ、確かにわかりにくいところもありますので、整理した方がいいかもしれません。
永井委員
  その場合に、最終的な政策の決定は各省庁ということだと思うんですけれども、この辺、政治との絡みもあって非常に難しいところです。どのようにできるのかという危惧を持ったんですが、世界で初めての試みなのでしょうか。どのようなというところがないと、事前評価というのがあまり有効に発揮されないのではないかなと思います。
新井政策評価官
  そこについて、本当にそうなるのかという御疑問はあると思いますが、一応政策評価の結果の政策への反映について、その反映をさせるために何をすべきかということで、政策評価担当組織による政策評価結果の取りまとめや、予算・法令の取りまとめ部局との連携など、いろいろな仕組みを設ける。そこがまさに反映をするための具体的なつなぎの仕組みと言いましょうか、そういうものをある程度やってつなげていこうということです。あとは基本的にそうなっているかどうかというのは、事後のチェックの話かと思います。
村松委員長
  山谷委員で、その次、富田委員。
山谷専門委員
  まさに今の政策に反映させるとか、政策決定に役に立てるという話で、いくつかの混乱が発生する可能性があるんです。例えば先ほどの学識経験者のところで言いますと、1次評価で各省がやった場合、例えば農業とか教育とか、そういう分野、政策がありますね。農業であれば、農業関係者とか農業の専門家、研究者が入り込む。教育であれば教育の方々が入る。土木であれば土木の方々が入り込みますね。どうもそこのところで問題なのは、その研究分野の論理で見ていって、政策評価という論理で見るんじゃなくて、農業で見るとか、あるいは教育で見るとか、言葉は悪いんですけれども、医療などで言うと、病院関係で言うと、お医者さんは最新施設、最新の機器でやりたい。そっちの方向にバイアスがかかっていくんじゃないかなと。その学識経験者とか何かという場合に、ここのところは注意しなければいけないところがあるんではないか。つまり、政策誘導に評価が使われる可能性が出てくるのではないかというのが第1点です。
 もう一つ、これに関連してですが、政策評価というのは多分、政策決定とか政策判断にイコールではなくて、それに使う情報とか材料を提供するんじゃないかと思うんです。そこが実はあまりよく理解されていなくて、例えばダムを作るとか何とかやる場合に、片方は治水で財産・生命が大事だという人たちがいるのと、それに対して片方は環境保全がすごく大事だ、自然を守れとか、全然議論がすれ違う中で、それを解決するために政策評価があるんだと誤解される場合があるんだろうと思うんです。その誤解をきちんと解くべき任務にあるのは、実は総務省の行政評価局ではないかと。あるいはこういう委員会の席なのかもしれませんが、そこら辺のところをちょっと神経質になって考えた方がいいのか。
 そうすると、では何なのかと言った場合に、評価のシステムというのは何か。システム監査と先ほど田辺さんがおっしゃっていましたけれども、そういうものに近いイメージをかなり明確に打ち出すのも1つの手なのか。つまり、中身に入るよりは、むしろシステムで、これはこういうことでやっているんだという。それが実は総務省の評価の統一性とか総合性とか客観性とか、そこの部分に関わってくるんではないかなという気がするんですけれども、これは個人的な意見でございます。
村松委員長
  事務局、何かお答えになりますか。それでは、富田委員、お願いします。
富田分科会長
  今、山谷先生がおっしゃったことと非常に関係しているんですけれども、結局は各府省のそれぞれの原課、原局がやっておられることの目的は何なのかということを、全省庁挙げての政策評価の仕組みの中で再認識することが大事だと思うんです。
 職員の意識改革ということがありますが、結局、役所がやっていることは、単に原局、原課に行けば、道路9342とか、そういう手段が目的化してしまうということに陥りがちなわけです。したがって、では原課、原局の仕事は一体何のためだということが明らかにされねばならない。
 つまり、目的と手段の体系というのが、つまりプログラムの体系というのがはっきりしなければならないと思うんです。今日は何億円以上だったら検査するとか、いろんな話が出たわけですけれども、私はやはり政策評価の原点というのは目的と手段の体系が果たして整合的かどうか。まず最初に意識改革というか、何のために仕事をやっているかということが明らかになり、次に目的に対して手段が整合的かどうか。つまり、プログラムの体系がきっちり出ているかどうかというだと思うんです。
 そういうことを含めて、一番最後の客観的かつ厳格な実施を担保するための評価。先ほどからシステム監査という言葉が使われておりますけれども、そういう外観的なチェックということについても、結局は実質的な面に踏み込むということは、まさに各府省の原局、原課が何のためにやっているんだということが、まず量の面よりも質の面において明らかにされることが第一義的に重要だと思います。
 つまり、個別に費用便益分析はどうだこうだということよりも、まず目的と手段の体系を明確にする。それがシステム監査という名前でもいいですし、客観的かつ厳格な実施を担保するための評価であると。
 次に手法面において、これは千差万別だと思います。先ほどからお話が出ておりますような研究開発やら教育やら公共事業やら、その際に最低限チェックすべきは、皆さん要求省庁は高めの成長率を見込んだり、あるいは出生率においても、いろいろ見通しが違ったりするかもしれません。そういうことに対して総務省としては、やはり共通の尺度を与えるということが大事だと思うんです。
 まだほかにもあるかもしれませんけれども、やはり一番大きな目的というのは、何のために役所は仕事をやっているのかということが、全役所挙げて意識改革されることだと思うんです。
村松委員長
  ありがとうございました。
武田専門委員
  事前評価についてのフィードバックに関するところで2点ほどお伺いしたいんですけれども、1点は、検証結果を以後の事前評価にフィードバックする取組を進めていくものとするということですけれども、この辺り、確実にフィードバックするよと言い切るというのは難しいことなのかどうかというのが1点。
 それから、今の富田分科会長がおっしゃられたところとも関係するんじゃないかと思うんですけれども、事前評価についてのフィードバックをしていくというのは、政策効果が発現した段階においてということですけれども、場合によっては効果という部分もあるかもしれませんけれども、いろんな影響が出てくる可能性があるわけでございまして、目的と手段の妥当性というところで、妥当性に欠けたかもしれないという結果が出ることもあるんではないかなと考えられるんです。それがちょっと気になる点でございます。
新井政策評価官
  今の最初の点は、要は以後の事前評価にということで、全く同じ対象のものではなく類似のものということですから、そういう取組について、ストレートにというのは、ちょっと間接的にならざるを得ないのではないか。
 もう一つは、政策効果を発現した段階といいますのは、まさに事後で見られるようになったということで、ある程度過ぎた段階ですから、当然、手段との関係とかもいろいろ問題になれば、そこは見られるということであり、ある意味では事後の段階のすべてを指している、包含しているということで御理解いただければと思います。
村松委員長
  そのほかいかがでございましょうか。
 それでは、まだ御意見はあるかもしれませんけれども、時間としては、基本的に今ぐらいを考えておりましたので、次回以降のことについて事務局の方からお願いします。
鎌田総務課長
  今日は長時間ありがとうございました。次回の委員会は、1221日金曜日14時から、この場所において開催したいと思います。
 次回の議題でございますが、今日御議論いただきました基本方針につきまして、大臣、あるいは副大臣から諮問をいただき、こちらから答申をいただくという手続になります。
 これにつきましては、ちょっと固いことを申しますが、議決権のある委員及び臨時委員の皆様方の出席の状況、それから議決権の行使の状況が問題になるわけでございまして、現在いらっしゃる委員長、両分科会長、それから樫谷先生、永井先生、宇賀先生、田辺先生、新村先生の議決権の行使に関わりがございますので、よろしく御出席お願いしたいと思います。
 それから、議題の2つ目でございますが、この間から宿題になっております独法評価のガイドライン的なものにつきまして、論点整理的な議論をお願いしたいと思っておりまして、これが中心的な議題になるかと存じます。
 それから、本日予定しておりました政策金融に関する調査計画の御審議でございますが、これは次回ということで併せてお願いしたいと思っております。
村松委員長
  どうもありがとうございました。ただいまの御説明にありましたように、次回は議決ということがございますので、やむを得ず御欠席ということがある場合には、委任状によって議決を委員長に一任していただくというようなこともお願いするということを考えております。この件につきましては、事務局からお願いに上がるということがあるかもしれませんので、御協力のほどよろしくお願いいたします。
 それでは、以上をもちまして、政策評価独立行政法人評価委員会の第10回会合を終わらせていただきます。
 本日はどうもありがとうございました。
(了)