第3部 最近の地方財政の動向と課題
1 地域主権改革の推進
政府では、国と地方公共団体の関係を、国が地方に優越する上下の関係から、対等の立場で対話のできる新たなパートナーシップの関係へと根本的に転換し、地域のことは地域に住む住民が責任を持って決められるようにする地域主権改革の推進に取り組んでいる。
具体的には、内閣総理大臣を議長とする「地域主権戦略会議」を中心に、主に義務付け・枠付けの見直しと条例制定権の拡大、基礎自治体への権限移譲、国の出先機関改革、「ひも付き補助金」の一括交付金化等の実現に向けた議論が行われている。
平成21年12月15日には、改革の第一弾として、義務付け・枠付けの見直しと条例制定権の拡大に係る具体的な措置等について定めた「地方分権改革推進計画」が閣議決定され、これらを受け、平成22年3月には「地域主権改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律案」、「国と地方の協議の場に関する法律案」等の関連法案が第174回通常国会に提出された（衆議院において継続審議中）。
また、平成22年6月22日には、地域主権改革の推進に関する施策の総合的かつ計画的な推進を図るために当面講ずべき法制上の措置や改革の諸課題に関する取組方針等を定めた「地域主権戦略大綱」が閣議決定され、この大綱に基づき、平成22年末には、一括交付金に関して平成23年度予算案において「地域自主戦略交付金」等を創設することが決定され、また、出先機関改革に関する具体的な取組について定めた「アクション・プラン〜出先機関の原則廃止に向けて〜」が閣議決定されるなど、地域主権改革の実現に向けた取組が進められている。
（1）義務付け・枠付けの見直し
ア 義務付け・枠付けの見直しと条例制定権の拡大
地方公共団体の自治事務について国が法令で事務の実施やその方法を縛っている義務付け・枠付けが多数存在する。地域主権改革を進めるためには、義務付け・枠付けの見直しと条例制定権の拡大を進めることで、地域の住民を代表する議会の審議を通じ、地方公共団体自らの判断と責任において行政を実施する仕組みに改めていく必要がある。
義務付け・枠付けの見直しと条例制定権の拡大については、地方分権改革推進委員会第2次勧告（平成20年12月）で見直す必要があるとされた義務付け・枠付けのうち、特に問題がある事項について具体的な見直し措置等が第3次勧告（平成21年10月）において提示された。そのうち地方公共団体から要望のあった事項等については「地方分権改革推進計画」において具体的な見直し措置の結論を得て（第1次見直し（63項目、121条項））、「地域主権改革の推進を図るための関係法律の整備に関する法律案」等が第174回国会に提出された。その後の「地域主権戦略大綱」では、それ以外の第3次勧告で取り上げられた義務付け・枠付けについて具体的な見直し措置の結論を得て（第2次見直し（308項目、528条項））、所要の法律等の整備を行うべく取り組んでいるところである。また、今後は、第2次勧告において見直しの必要があるものとされた義務付け・枠付けのうち、第3次勧告で取り上げられた事項以外のものについても見直しを進めることとしている。
イ 地方債の協議制度等の見直し
地方債協議制度については、地方公共団体の自主性・自立性を高める観点から、財政状況が良好な団体が民間資金債を発行しようとする場合は、原則として、協議を不要とし、事前届出とするなど、所要の法律等の整備を行うべく取り組んでいるところである。また、国等への寄附禁止規定については、国等への寄附に係る関与を廃止するなど、所要の法律等の整備を行うべく取り組んでいるところである。
（2）基礎自治体への権限移譲
地域主権改革においては、住民にもっとも身近な基礎自治体に事務事業を優先的に配分し、地域における行政の自主的・総合的な実施の役割を担えるようにすることが必要不可欠である。また、いわゆる「平成の合併」等により、市町村の行政規模・能力の拡充等も進んでいる。
これらを踏まえ、「地域主権戦略大綱」では、都道府県と市町村の間の事務配分を「補完性の原則」に基づいて見直しを行い、可能な限り多くの行政事務を住民に最も身近な基礎自治体が広く担うこととし、具体的には地方分権改革推進委員会第1次勧告（平成20年5月）に掲げられた事務について検討を行って、権限移譲等を行う事務について結論を得た（68項目、251条項）。このうち法改正により措置すべき事務については、所要の法律等の整備を行うべく取り組んでいるところである。
今後は、まずは大綱で決定した事務の移譲に万全を期すとともに、残る項目の移譲の実現に向けた検討を行うなど、継続的に権限移譲を行っていくこととしている。
（3）国の出先機関改革
国のかたちを変えて、住民に身近な行政はできる限り地方自治体に委ね、地域における行政を地方自治体が自主的かつより総合的に実施できるよう国の出先機関改革を進めていくこととしている。
これまで、「地域主権戦略大綱」に基づき、事務・権限仕分けの結果を踏まえ、平成22年12月27日の第10回地域主権戦略会議において、「アクション・プラン〜出先機関の原則廃止に向けて〜」が決定され、翌28日に閣議決定された。
具体的には、まず、出先機関の事務・権限をブロック単位で移譲することを推進するための広域的実施体制の枠組み作りのため、所要の法整備を行うこととされた。次に、地方自治体が特に移譲を要望している「直轄道路」「直轄河川」及び「公共職業安定所（ハローワーク）」について、今後の進め方が示された。また、これ以外の事務・権限についても、地方自治体の意見・要望を踏まえ、事務・権限の移譲を積極的に行うこととされた。
これらの改革を円滑かつ速やかに実施するための仕組みを地域主権戦略会議の下に設け、国の事務・権限の徹底した見直しによる出先機関のスリム化・効率化を行うとともに、財源の取扱いにあっては改革の理念に沿って必要な財源を確保し、人員の移管等の取扱いにあってはその仕組みを検討・構築することとされた。
（4）「ひも付き補助金」の一括交付金化
地域のことは地域が決める地域主権を確立するため、国から地方への「ひも付き補助金」を段階的に廃止し、基本的に地方が自由に使える一括交付金にするとの方針の下、平成23年度予算から一括交付金が創設されることとなった。
平成24年度において投資補助金を都道府県分・市町村分あわせて1兆円強とすることを目標として、初年度の平成23年度は、第一段階として投資に係る補助金等を所管する全ての府省が、都道府県分の投資に係る補助金等の一括化に取り組み、「地域自主戦略交付金」（4,799億円）及び「沖縄振興自主戦略交付金」（321億円）を創設することとなった。また、市町村分（政令指定都市を含む）については、年度間の予算額の変動性を勘案し、平成24年度から導入すべく取り組んでいるところである。
なお、平成23年度の「地域自主戦略交付金」等の対象事業（都道府県分）は
・社会資本整備総合交付金の一部
・農山漁村地域整備交付金の一部
・水道施設整備費補助
・交通安全施設整備費補助金の一部
・学校施設環境改善交付金の一部
・工業用水道事業費補助
・自然環境整備交付金の一部
・環境保全施設整備費補助金
・消防防災施設整備費補助金
とされている。また、経常に係る補助金・交付金等の一括交付金化は平成24年度以降段階的に実施し、これにあわせて、経常（サービス）に係る国庫負担金の扱いについて検討することとなっている。
「地域自主戦略交付金」等については、地域の自由裁量を拡大するという目的のもと、(1)各府省の枠にとらわれずに使えるようにすること、(2)箇所付け等の国の事前関与を廃止し、事後チェックを重視すること、(3)客観的指標に基づく恣意性のない配分を導入する（条件不利地域等に配慮した仕組みを設ける）こと、(4)対象となる事業の範囲で自由に事業を選択するが、事業規模等の必要な要件を設けることとされている。ただし、継続事業に配慮し、平成23年度は客観的指標による配分は1割程度とし、その後順次拡大していくと同時に、当面は交付率、地域特例（補助率かさ上げ）、地方財政措置を継続することとされている。
なお、地方公共団体は、内閣府から客観的指標等に基づき通知された配分額を元に、対象事業の中から各府省の枠にとらわれず、自由に事業を選択して、その事業実施計画を内閣府に提出し、内閣府は交付金を各府省に移し替えて交付することとされている。
（5）地方税財源の充実確保
「地域主権戦略大綱」では、地方税財源を充実確保するため、(1)国と地方の役割分担を踏まえて、地方が自由に使える財源を拡充するという観点から国・地方間の税財源の配分の在り方を見直すこと、社会保障など地方行政を安定的に運営するための地方消費税の充実など、税源の偏在性が少なく、税収が安定的な地方税体系を構築すること、(2)地方公共団体が事務事業のみならず税の面でも創意工夫を活かすことができるよう、課税自主権の拡大を図ること、(3)ひも付き補助金の一括交付金化を進めるとともに、地方公共団体の厳しい財政状況や地方の疲弊が深刻化していることに鑑み、地方交付税については、本来の役割である財源調整機能と財源保障機能が適切に発揮されるよう、地方税等と併せ地方の安定的な財政運営に必要となる一般財源の総額の適切な確保を図ることとされた。
また、「平成23年度税制改正大綱」（平成22年12月16日閣議決定）では、「地方税の充実と住民自治の確立に向けた地方税制度改革」が挙げられ、地域主権改革を進めていく観点から、地方税の充実、特に社会保障など地方行政を安定的に運営するために地方消費税の充実など、税源の偏在性が少なく、税収が安定的な地方税体系を構築する必要があることや、現行の地方税制度を「自主的な判断」と「執行の責任」を拡大する方向で抜本的に改革することとされた。
ア 地方税の充実
地方税は、住民自治を支える根幹であり、地域主権改革を進めていく観点から、地方税を充実することが重要である。また、少子高齢化が進み、社会保障制度を支えている地方公共団体の役割がますます増大する中で、社会保障など地方行政を安定的に運営するための地方消費税の充実など、税源の偏在性が少なく、税収が安定的な地方税体系を構築する必要がある。
地方消費税は、偏在性が少なく税収が安定的であり、経常的なサービスをあまねく提供する地方公共団体の基幹税として適切な税である。また、「社会保障改革に関する有識者検討会報告〜安心と活力への社会保障ビジョン〜」（平成22年12月10日）においては、社会保障改革が目指す5つの原則の一つとして、「地方公共団体が担う支援型のサービス給付とその分権的・多元的な供給体制（現物給付）」が挙げられているところである。
「平成23年度税制改正大綱」において、地方消費税のあり方については、「社会保障改革に関する有識者検討会報告〜安心と活力への社会保障ビジョン〜」（平成22年12月10日）において示された以下の内容などを尊重しつつ、今後、社会保障制度の抜本改革の検討などと併せて、その具体的内容について、早急に検討を行っていくこととされている。
『国民一人ひとりに包括的な支援をおこなうという社会保障の考え方からすれば、国民に身近なところでサービスを設計し、実行する地方自治体の役割はきわめて重要である。全ての自治体で、住民の参加と自立を支えることが、地域の自立につながる。また、国民自らが関与する分権的な社会保障は、社会保障の信頼を大きく高める。したがって、社会保障改革を支える税制改革のためには、国とともに制度を支えている地方自治体の社会保障負担に対する安定財源の確保が重要な目標でなければならない。
地方自治体もまた、安定的な公共サービスの供給をとおして地域の経済活力を高め、雇用を拡大することに責任を負わねばならない。そして、地方自治体のそのような努力を支えるためにも、税源の偏在性が少なく、安定的な税財源を確保することが必要である。また、地方が地域の実情に応じて住民合意の下に提供するサービスに関しては、独自に財源が確保できるように地方自治体の課税自主権の拡大・発揮についても検討されるべきである。』
イ 住民自治の確立に向けた地方税制度改革
「平成23年度税制改正大綱」では、税制を通じて住民自治を確立し、地域主権改革を推進するため、現行の地方税制度を「自主的な判断」と「執行の責任」を拡大する方向で抜本的に改革していくこと、その際、「自主的な判断」の拡大の観点に立って、地方税法等で定められている過剰な制約を取り除き、地方公共団体が自主的に判断し、条例で決定できるように改革を進めること、また、「執行の責任」の拡大の観点に立って、地方公共団体が課税に当たって納税者である住民と直接向き合う機会を増やすように改革を進めることとされた。
具体的取組として、以下の事項等について検討を行い、成案を得たものから速やかに実施、法制化が必要なものは平成24年度税制改正から実現を図ることとされた。
(ア) 地方公共団体の「自主的な判断」の拡大のための事項
a 法定任意軽減措置制度（仮称）の創設
適用の是非や程度を、各地方公共団体が自主的判断に基づき、条例において決定できる仕組みの創設を検討する。また、例外的に全国一律に法律で軽減する必要がある対象の絞り込みを行う。
b 法定税の法定任意税化・法定外税化
税収が僅少な法定税や法定任意税の取扱いを検討する。
c 制限税率の見直し
納税者の権利保護や社会経済・他団体への影響等の観点を踏まえつつ、見直しを検討する。
(イ) 地方公共団体の「執行の責任」の拡大のための事項
a 法定外税の新設・変更への関与の見直し
法定外税の新設・変更への国の同意付き協議による事前関与の見直しを検討する。
b 消費税・地方消費税の賦課徴収に係る地方公共団体の役割の拡大
地方公共団体による消費税・地方消費税の申告書の収受や納税相談等を一層推進する。また、今後の課題として、地方公共団体による申告書の受理等について、実務上の論点等を含め検討する。
なお、地方公共団体の課税自主権を制約するものとして、地方税における税負担軽減措置等や控除がある。これらは、全国一律に法律で規定されるため、地方公共団体が自主的に判断する余地がない。このため、「平成23年度税制改正大綱」では、地方税について、「平成22年度税制改正大綱」に掲げた「地方税における税負担軽減措置等の見直しに関する基本方針」と地域主権改革の視点を踏まえ、国が地方の税収を一方的に減収せしめる税負担軽減措置等は、可能な限り行わないよう見直しを行うとされている。また、平成23年度税制改正においては、税負担軽減措置等のうち、産業政策等の特定の政策目的のために税負担の軽減等を行う「政策税制措置」について、100項目の見直しを行い、その結果として、64項目を廃止又は縮減することが示されている。
ウ 交付税制度の見直し
地方交付税制度について、以下の見直しに取り組むこととし、（ア）及び（イ）については、関連する「地方交付税法等の一部を改正する法律案」を提出しているところである。
（ア） 地方交付税の算定方法の簡素化・透明化の取組の一環として、交付税総額の6％となっている特別交付税の割合を改正し、平成23年度には5％、平成24年度以降には4％へと段階的に引き下げ、その部分を普通交付税に移行することとしている。
その際、特別交付税の3月分として算定している財政需要の一部を普通交付税に移行させることとし、「地域振興費（人口）」において、都道府県分については段階補正、市町村分については段階補正及び条件不利地域に係る人口急減補正を用いて算定することとしている。
移行期間中である平成23年度及び24年度の特別交付税の算定については、既往の算定額から地域振興費のうち移行分に係る算定額を控除した額を基本として算定することとしている。
なお、平成25年度以降の特別交付税の算定については、算式化を更に進めるとともに、個別の地方公共団体の財政運営に支障が生じないよう、所要の経過措置を講じることとしている。
（イ） 平成23年度から地方公共団体の財政運営に著しい影響を及ぼすおそれのある大規模災害等の発生時において、12月と3月の定例の決定・交付とは別に、その都度、特別交付税の額を決定・交付することができる特例を新設することとしている。
（ウ） 地方公共団体の自主的・主体的財政運営を図る観点から、事業費補正の更なる縮減を行うこととし、消防広域化事業（「市町村の消防の広域化に関する基本方針」（平成18年消防庁告示33号）により告示されている広域化の期限（平成24年度）後）、地下鉄事業（出資金・補助金）、防災対策事業（うち「特に推進すべき事業」）、地域活性化事業（うち「合併の円滑化」）に係る事業費補正の廃止等を行うこととしている。
（6）直轄事業負担金制度の廃止
直轄事業負担金制度については、平成22年度、「国の直轄事業に係る都道府県等の維持管理負担金の廃止等のための関係法律の整備に関する法律」（平成22年法律第10号）により、平成22年度から維持管理に係る負担金制度を廃止することとなった。なお、平成22年度に限っては、安全性の確保等のために速やかに行う必要のある特定の維持管理に要する費用として、地方から負担金を徴収することとされたが、平成23年度からは、維持管理費負担金を全廃することとされている。
建設費負担金については、「地域主権戦略大綱」では、平成25年までの間に、「国と地方の役割分担の在り方や今後の社会資本整備の在り方等、地域主権の実現に関する様々な課題と密接に関連するため、これとの整合性を確保しながら、関連する諸制度の取扱いを含めて検討を行い、現行の直轄事業負担金制度の廃止とその後の在り方について結論を得る」こととされており、引き続き、検討を行うこととされている。
（7）地方自治法抜本見直し
ア 目的・背景
地域主権改革を推進していくため、地方公共団体の運営に当たって地域住民の意思がこれまで以上に反映されるよう、地方自治の仕組みそのものについても、地域の住民が自ら考え、主体的に行動し、その行動と選択に責任を負うにふさわしいものとしていくという観点から、地方自治法について抜本的な見直しを行うこととしている。
地方自治法の抜本見直しを検討する場として、総務省において総務大臣を議長とした「地方行財政検討会議」を開催し、この場における検討の結果を踏まえ、成案が得られたものから地方自治法改正案として取りまとめ、順次、国会に提出していくこととしている。
イ 取組状況
平成22年1月20日、同会議の初回会合が開催され、同年6月22日には、それまでの同会議における議論を受けて、総務省としての今後の地方自治法抜本改正についての方向性を「地方自治法抜本改正に向けての基本的な考え方」として取りまとめ、同日に閣議決定された「地域主権戦略大綱」に「地方政府基本法の制定（地方自治法抜本見直し）」の考え方として、その内容が盛り込まれた。
その後、この基本的な考え方を踏まえ、同会議において具体的な検討が進められ、平成23年1月26日、平成22年中の同会議における検討を踏まえた総務省としての今後の地方自治法抜本改正についての当面の方向性を示すものとして「地方自治法抜本改正についての考え方（平成22年）」が取りまとめられた。
ここには、(1)地方公共団体の基本構造のあり方、(2)長と議会の関係のあり方、(3)住民自治制度の拡充、(4)国と地方の係争処理のあり方、(5)基礎自治体の区分・大都市制度のあり方、(6)広域連携のあり方、(7)監査制度・財務会計制度の見直し等の内容が盛り込まれている。
上記の考え方において、速やかに制度化を図るとされた事項については、所要の法律等の整備を行うべく取り組んでいるところである。具体的には、地方公共団体の議会及び長による適切な権限の行使を確保するとともに、住民自治の更なる充実を図るため、議会の招集及び会期、議会と長との関係、住民投票制度、直接請求制度等について検討が行われている。