第3部　最近の地方財政をめぐる諸課題への対応

1　まち・ひと・しごと創生

（1）まち・ひと・しごと創生の動き

我が国は世界に先駆けて「人口減少・超高齢社会」を迎えている。人口減少を契機に、地方は「人口減少が地域経済の縮小を呼び、地域経済の縮小が人口減少を加速させる」という悪循環の連鎖に陥る可能性が高く、地方が弱体化するならば、地方からの人材流入が続いてきた大都市もいずれは衰退し、我が国全体の競争力が弱まることは避けられない。我が国が直面するこうした構造的な課題に正面から対処するため、国は、平成26年9月3日に、まち・ひと・しごと創生本部を設置し、人口減少克服・地方創生の実現に向けて政府一丸となって取り組むこととした。

人口減少克服・地方創生の実現のためには、地方で「ひと」をつくり、その「ひと」が「しごと」をつくり、「まち」をつくるという流れを確かなものにしていく必要がある。地方に、「しごと」が「ひと」を呼び、「ひと」が「しごと」を呼び込む好循環を確立することで、地方への新たな人の流れを生み出すこと、その好循環を支える「まち」に活力を取り戻し、人々が安心して生活を営み、子どもを産み育てられる社会環境をつくり出すことが急務である。その実現に向け、国は、平成26年11月21日に、地方創生の理念等を定めた「まち・ひと・しごと創生法案」及び活性化に取り組む地方公共団体を国が一体的に支援する「地域再生法の一部を改正する法律案」の地方創生関連2法案を成立させるとともに、同年12月27日には、日本の人口の現状と将来の姿を示し、2060年に1億人程度の人口を確保する長期展望を提示する「まち・ひと・しごと創生長期ビジョン」（以下「長期ビジョン」という。）及びこれを実現するための今後5か年の目標や施策、基本的な方向を提示する「まち・ひと・しごと創生総合戦略」（以下「総合戦略」という。）を閣議決定した。総合戦略においては、「地方における安定した雇用を創出する」、「地方への新しいひとの流れをつくる」、「若い世代の結婚・出産・子育ての希望をかなえる」、「時代に合った地域をつくり、安心なくらしを守るとともに、地域と地域を連携する」の4つの基本目標の下、地方における30万人分の若者雇用を創出すること、東京圏への転出入を均衡させること等を、2020年までの成果指標として定め、それぞれに政策パッケージを示している。また、政策パッケージの進捗について、重要業績評価指標（KPI（注1））で検証し、改善する仕組み（PDCAサイクル（注2））を確立することとしている。

今後、地方が自ら考え、責任をもって地方創生を推進する観点から、地方公共団体が、国の長期ビジョンと総合戦略を勘案して、地域の特性を踏まえた「地方人口ビジョン」と「地方版総合戦略」を策定し、その特性に応じた取組を実施することとしている。これに対して、国は、ビッグデータを活用した「地域経済分析システム」を整備するとともに、各地域の取組を支援する関係施策の内容等をパッケージ化し、ワンストップ型の執行体制の整備に努める。さらに、地方創生人材支援制度や地方創生コンシェルジュ等の人材支援とともに、地方創生の先行的な取組を支援する新しい交付金措置や地方財政措置などの財政支援を実施することとしている。

このように、国と地方が手を携えて、人口減少克服・地方創生の実現に力強く取り組むことにより、活力ある日本社会の未来を切り開いていくことが期待される。

（注1）Key Performance Indicator の略。政策ごとの達成すべき成果目標として、「『日本再興戦略』改訂2014」（平成26年6月24日閣議決定）でも設定されている。

（注2）Plan-Do-Check-Actionの略。Plan（計画）、Do（実施）、Check（評価）、Action（改善）の4つの視点をプロセスの中に取り込むことで、プロセスを不断のサイクルとし、継続的な改善を推進するマネジメント手法のこと。

（2）まち・ひと・しごと創生に係る地方財政措置

地方公共団体が自主性・主体性を最大限発揮して地方創生に取り組み、地域の実情に応じたきめ細かな施策を可能にする観点から、平成27年度の地方財政計画の歳出に「まち・ひと・しごと創生事業費」を創設し、1兆円を計上した。また、新規分の財源は、地方の努力により捻出し、財政健全化と地方創生の両立に配慮している。

まち・ひと・しごと創生事業費の財源及び地方交付税における算定は、以下のとおりである。

ア　まち・ひと・しごと創生事業費1兆円の財源

（ア）既存の歳出の振替え（0.5兆円）

（イ）新規の財源確保（0.5兆円）

※今後、偏在是正を更に進めること等により恒久財源を確保する方針

イ　地方交付税における算定

（3）地域経済イノベーションサイクルを核とした地域の経済構造改革

我が国の人口減少の大きな要因は、若者が雇用を求め、出生率の低い東京圏へ流出することである。こうした中、東京への一極集中に歯止めをかけ、人の流れを変え、地域資源や恵まれた生活環境を活かして、多くの雇用機会を創出することが必要である。このため、地域発の成長戦略である「地域の元気創造プラン」の推進等により、自治体を核としたローカル・アベノミクスを強力に推進し、地域経済の好循環を生み出すとともに、税収増に直結する地域の経済構造改革を進めることとしている。

ア　「ローカル10,000プロジェクト」の推進

地域金融機関の預貸率が地方圏を中心に低下し、資金の余剰感が強まる中で、地域活性化の視点から、各地域で豊富な資金を特色ある地域資源や地域の人材と結びつけて、需要創造型のイノベーションを起こし、新たに持続可能な資金循環を創造することが必要である。そこで、地域の資源と地域金融機関の資金を活用して自治体が核となって業を起こし、雇用を創る「地域経済イノベーションサイクル」を全国展開し、地域からの日本経済の再生を図ることとしている。地域経済イノベーションサイクルの構築に当たっては、関係者のつながりとして、産業界（産）、大学等（学）、地域金融機関（金）、地方公共団体（官）の産学金官地域ラウンドテーブルを構築・活用していくことが有効である。

平成26年5月19日に経済財政諮問会議に提出された「「地域の元気創造プラン」による地域からの成長戦略」を踏まえ、総務省と中小企業庁等が共同して「ローカル10,000プロジェクト」を推進している。このプロジェクトは、産学金官地域ラウンドテーブルを基盤に、産業競争力強化法に基づき市町村が創業支援事業計画を作成し、地域密着型企業を全国で1万事業程度立ち上げようとするものである。地域密着型企業とは、雇用吸収力が大きく、地元の原材料を活用し、地域金融機関の融資を伴うものである。すなわち、地域の人材と資源と資金を組み合わせ、生産性の高い事業を地域で次々に立ち上げることで、地域の人々の所得向上につながることが期待される。

そこで、「地域経済循環創造事業交付金」により、都道府県及び市町村が、地域の金融機関等と連携しながら民間事業者等による事業化段階で必要となる経費についての助成を行う場合において、その実施に要する経費を交付することにより、地域資源を活かした先進的で持続可能な事業化の取組を促進することとしている。これまでに197事業が実施され、67億円の交付金に対して、72億円の地域金融機関による融資が誘発されるなど、地域経済への様々な波及効果が期待されている。

また、平成26年度は、産学金官地域ラウンドテーブルの取組、創業支援事業計画の作成及び「ローカル10,000プロジェクト」の推進に要する経費について、地方交付税措置を講じるとともに、地域の資源を活用した事業を行う法人等に対する出資について、所要の地方財政措置を講じることとしている。

イ　分散型エネルギーインフラプロジェクト

電力の小売自由化（平成28年目途）で新たに生まれる市場を地域経済の活性化につなげるため、再生可能エネルギー、コジェネレーション等の分散型エネルギーを整備することで、多様な新規企業を喚起するとともに、地域内で得られるエネルギーを有効活用し、自立的で持続可能な災害に強い地域づくりを進めることが期待される。

分散型エネルギーインフラの整備は、地域生活の安定、地域新産業の創出、都市環境の向上等、多大な公共的な外部効果を有するものの、費用負担時と資金の回収時期とに長期のギャップが存在すること、多様な関係者との意見調整が必要なこと等から、地域経営の主体としての地方公共団体の積極的な関与が重要である。

そこで、総務省においては、平成25年度に31団体（10パターン）においてプロジェクト導入に向けた予備調査を実施し、平成26年度には14団体（13地域）における「地域の特性を活かしたエネルギー事業導入計画（マスタープラン）」の策定を支援するとともに、「自治体主導の地域エネルギーシステム整備研究会」を開催し、地域分散型のエネルギーインフラ整備の標準的なプロジェクト導入モデルを構築することとしている。

ウ　地域の生産性向上に資するプラットフォームの構築

地方への人や企業の流れを作っていくため、総務省と地方公共団体の共同データベースである「地域の元気創造プラットフォーム」に日本貿易振興機構（ジェトロ）及び中小企業基盤整備機構を接続させ、企業の地方への誘致や地元産品の海外への販路開拓等の取組を推進することとしている。

また、「公共クラウド」により、地方公共団体が保有する行政データのオープン化を通じて、民間事業者を含む様々な主体が共同で利用できる情報インフラの整備を推進することとしている。さらに、地方公共団体が中心となって、官民連携の情報システムをクラウドで提供する「地域サービスイノベーションクラウド」を構築することで、個々の中小企業者が低コストでシステム化が可能となるばかりでなく、生産性向上と賃金の向上にも直結することが期待される。

加えて、地方の公共施設を民間事業者のビジネス拠点として提供する「公共施設のオープン・リノベーション」の推進等により、官民連携して中小企業の生産性向上を支援し、地域全体の所得の向上を図ることとしている。

（4）地方大学を活用した雇用創出・若者定着の促進

ア　経緯

今般、国を挙げて「人口減少克服・地方創生」という課題に取り組む中で、地方大学が地方公共団体や地元企業などと連携して「地方への新しいひとの流れをつくる」取組や「地方にしごとをつくる」取組を実施することが期待されている。

とりわけ、地方からの人口流出は、大学進学時と卒業後の最初の就職時という2つの時点において顕著であることから、大学進学時や就職時の学生に直接働きかけることや、卒業後に地方に定住して働くことのできる雇用を創出することが重要である。

このため、地方大学への進学、地元企業への就職や都市部の大学から地方企業への就職を促進するよう、関係省庁が連携して、大学や地方公共団体を支援することが必要となった。

これらを踏まえ、「地方大学を活用した雇用創出、若者定着の取組の促進について」（平成27年1月23日付け総務大臣通知）を発出し、地方公共団体に地方大学を活用した雇用創出・若者定着に積極的に取り組むよう要請するとともに、特に公立大学については、地方公共団体が設置する大学として、地域課題の解決に取り組む使命を有していることから、積極的な取組を促している。

イ　施策の概要

支援策の概要は次のとおりである。

（ア）「奨学金」を活用した大学生等の地方定着の促進

学生の奨学金返還を支援することにより、地方への定着を促進するものである。

地方公共団体と地元産業界が協力して基金を造成し、総務省は、基金造成について特別交付税措置を講じることとしている。また、文部科学省は、所管する独立行政法人日本学生支援機構を通じて、将来の地域産業の担い手として地方公共団体が指定する分野へ進学した学生に対し、無利子奨学金の優先枠（地方創生枠）を設けるなど一定の優遇措置を行う。その上で、当該学生が地元に就職した場合、基金から一定の給付を行うものである。

（イ）地方公共団体と地方大学の連携による雇用創出・若者定着の促進

地方公共団体と国公私立大学等が具体的な数値目標を掲げた「協定」を締結し、連携して実施する雇用創出・若者定着の取組を促進するものである。

総務省は、地方公共団体の取組に対して特別交付税措置を講じることとし、文部科学省は、国公私立大学等の取組に対して補助事業の採択により支援を行う。なお、公立大学と連携する取組については、文部科学省の補助事業に採択されないものであっても、総務省が示す要綱に基づく取組の場合は、特別交付税措置を講じることとしている。

（5）過疎対策等の条件不利地域の自立・活性化の支援

ア　基本的な考え方

過疎地域等は、都市部の災害防止、水源の涵養、安心・安全な食料の供給、森林による二酸化炭素の吸収などにより、都市部を支えている一方、人口減少、高齢化、身近な生活交通の不足、医師不足、維持が危ぶまれる集落の問題など、多くの課題が存在している。

平成12年に制定・施行された「過疎地域自立促進特別措置法」（平成12年法律第15号）においては、経済性・効率性と都市文化を育む都市地域と並び、過疎地域を多様で豊かな自然環境、広い空間、伝統文化等を有する個性的な地域として位置づけ、両者の共生・対流により相互に機能を補完し合いつつ発展し、美しく品格ある多様性に富んだ国土を持つ国を目指すことを目的としている。

これらのことを踏まえ、条件不利地域と都市が共生するという日本型の共生社会を実現するとともに、都市部を含めた国民全体の安心・安全な生活を確保していくことが必要である。

イ　具体的な取組内容

条件不利地域の自立・活性化への支援を着実に推進していくため、以下のような取組を進めている。

ウ　過疎法に基づく施策

過疎地域は、「過疎地域自立促進特別措置法」に基づき市町村毎に「人口要件」及び「財政力要件」により判定され、過疎地域に対しては、過疎対策事業債等の支援が行われる。

平成22年4月1日に「過疎地域自立促進特別措置法の一部を改正する法律」（平成22年法律第3号）が施行され、「過疎地域自立促進特別措置法」の失効までの期限を6年間延長し、過疎地域の要件の追加、過疎対策事業債のソフト事業への拡充及び対象施設の追加などの改正が行われた。

平成24年度においては、東日本大震災の発生による過疎対策事業の遅延が想定されることから、法律失効までの期限を5年間延長する「過疎地域自立促進特別措置法の一部を改正する法律」（平成24年法律第39号）が6月27日に施行され、法の期限は平成33年3月末日までとなり、より長期的視野に立った過疎対策事業の展開が可能となった。

平成26年4月1日に「過疎地域自立促進特別措置法の一部を改正する法律」（平成26年法律第8号）が施行され、平成22年の国勢調査の結果に基づく過疎地域の要件の追加及び過疎対策事業債の対象施設の追加の改正が行われた。この改正により過疎対策事業債について、中小企業の育成又は企業の導入若しくは起業の促進のために市町村が個人又は法人その他の団体に使用させるための工場及び事務所、住民の交通手段の確保又は地域間交流の促進のための鉄道施設及び鉄道車両並びに軌道施設及び軌道車両、一般廃棄物処理のための施設、火葬場などの施設についても支援対象に追加されることとなった。

平成27年度においては、地域の特性を生かした創業の促進・事業活動の活性化により魅力ある就業機会の創出を図るため、過疎対策事業債のハード事業のうち、民間雇用の創出や産業振興に資する事業を新たに「地方創生特別分」として位置付け、優先して取り組むこととしている。

また、平成26年度に引き続き、過疎地域等自立活性化推進交付金により、先進的で波及性のあるソフト事業、定住のための空き家改修や団地の整備及び廃校舎等の遊休施設を活用して行う地域間交流施設等の整備に対して支援措置を講じるとともに、平成27年度から、基幹集落を中心に複数の集落で構成される集落ネットワーク圏の形成に対して支援措置を講じることとしている。

なお、平成26年4月1日現在での過疎関係市町村は797市町村となっており、過疎関係市町村の割合は46.4％となっている。

（6）合併後の市町村の姿の変化に対応した地方交付税の算定

市町村合併については、人口減少・少子高齢化の進行等に対応して、地方分権の担い手となる基礎自治体にふさわしい行財政基盤を確立することが強く求められたことを受けて、平成11年以降、積極的に推進されたところである。

その効果については、第30次地方制度調査会の「大都市制度の改革及び基礎自治体の行政サービス提供体制に関する答申」（平成25年6月25日。以下「第30次地方制度調査会答申」という。）において、職員配置の適正化等の行財政の効率化や、広域的なまちづくりの推進などの成果が現れているものと評価されている一方で、市町村合併による行政区域の広域化に伴い、旧市町村地域の振興や公共施設等の統廃合の難航等の課題に加え、住民の立場からは、住民の声の行政への適切な反映などについて課題が生じている場合があるとも指摘されている。このような観点から、同答申や「平成25年12月地財審意見」においては、支所機能の重要性や行政区域の広域化を踏まえた財政措置が必要と指摘されたところである。

こうしたことから、平成26年度以降合併算定替の特例期間が終了する団体が増加することも踏まえ、平成26年1月に「市町村の姿の変化に対応した交付税算定について（案）」をとりまとめ、地方交付税の算定において、合併後の市町村の財政需要を的確に把握することにより、合併時点では想定されなかった財政需要を交付税算定に反映させることとしたところである。具体的には、平成26年度以降5年程度の期間で、<1>支所に要する経費の算定、<2>人口密度等による需要の割増し、<3>標準団体の面積の見直しを行うこととし、<1>については平成26年度から3年間をかけて先行的に実施、<2><3>については、平成27年度以降、順次交付税算定に反映することとしたところである。

これを受けて、平成26年度の普通交付税算定では、市町村の一本算定に、旧市町村ごとに一定規模の支所が存在するものとみなして（本庁が存在する旧市町村は除く）、支所に要する経費を加算したところであり、今後、平成28年度にかけて段階的に増額することとしている。

また、「平成26年12月地財審意見（地方財政関係）」においても、引き続き、市町村の姿の変化に対応して、地方交付税の算定に適切に反映していく必要があると指摘されている。こうしたことから、平成27年度において、<1>について、支所に要する経費の算定を継続するとともに、<2><3>についても、消防費、清掃費及びこれらに係る離島の増嵩経費について、見直しを行うこととしたところである。

このうち、<2><3>について、具体的には、

について、平成27年度以降3年間かけて段階的に交付税の算定に反映することとしている。

さらに、平成28年度以降も引き続き、検診等に要する経費等について人口密度等による需要の割増し、標準団体の面積の見直しを踏まえた単位費用の充実を図ることとしている。