政策評価・独立行政法人評価委員会　政策評価分科会　議事録

　農村振興局では農業農村整備事業に関しまして、効率的な事業実施を図る観点から政策評価に取り組むとともに、手法につきましても適宜運用改善を図っております。本日は、農業農村整備事業に関する政策評価の調査審議の参考として政策評価分科会から御要請がございました平成19年3月に策定しました新たな土地改良事業の効果算定マニュアルの改定内容と考え方について御説明させていただきます。私のほうから、その前段といたしまして国営かんがい排水事業を含みます農業農村整備事業の概要につきまして簡単に御説明させていただきたいと思います。

　　農業農村整備事業の概要ということで資料1でございます。これに基づきまして説明させていただきます。

　　1ページ目は、農業農村整備事業の概要でございます。生産基盤の整備、これは生産性を上げるための基盤整備でございます。それから、農村の整備、これは担い手の定住条件を確保するための農村の生活環境整備、それから、農地等保全管理ということで、災害から未然に施設を防止するための、そういった災害等の防災事業をやっているものでございます。この3つの柱から成り立っております。

　　食料・農業・農村基本法での位置付けでございますけれども、2ページにございますように基本法では、食料の安定供給の確保、多面的機能の十分な発揮ということを掲げておりまして、そのために必要となる農業の持続的な発展と農村の振興ということで4つの柱を掲げております。この法律の中の二十四条におきまして、農業生産基盤の整備につきまして国が必要な施策を講ずることにしております。それから、三十四条におきましては、同じように農村の総合的な振興につきまして国が施策を計画的に推進するということに位置付けられております。　　3ページは事業のための手続でございます。私ども土地改良法という法律に基づいて事業をしております。他の公共事業と異なりまして申請主義、同意主義ということでございます。3ページの右下にございますように、農家からの申請があって事業が始まるという形になっております。特に受益農家の一軒一軒の同意を集めます。計画書に判子を押してもらってという、そういった手続をしております。それから、県、市町村といろんな負担割合につきましても合意形成を図ることにしておりますので、地元からの申請、それから県、市町村との合意形成なくてはできない、そういう特殊な事業になっております。事業を申請する農家につきましても、受益者に一定の負担割合を求めてございまして、3ページの左側にございますように、国営の事業で言いますと、農家については大体1割ぐらいの負担を求めている場合が多くなっております。

　　4ページでございますけれども、そういう形で国営の事業が始まるのですが、国営の事業地区内におきましても、国が実施するのは基幹的な施設に限定されておりまして、その絵で言いますと、赤字で書きました頭首工とか幹線用水路、幹線の分水工まででございまして、そこから末端の分岐するような支線の用水路、それから面的なほ場整備、そういったものにつきましては、県もしくは市町村が事業主体となっているということで、国自ら実施する部分はかなり限定的になっております。

　　5ページでございますけれども、特にかんがい排水事業につきましてはどういったことをやっているのかということでございますけれども、農業用水の安定供給の確保、それから洪水から農業被害を防ぐための排水対策ということを目的としておりまして、水源につきましてはダムを必要に応じてつくっております。ですけれども、最近はもう新規のダム着工というのは非常に限定的にしております。それから、ダムにためた水を頭首工という取水施設で河川から取水する。それを幹線用水路で運ぶ。末端の支線の用水路、それからその中の区画の形状を直して水路を通すようなほ場整備という、こういった幹線部分から末端部分の一連の水利施設といいますか、水利システムが整備されて所定の効果を発揮するというような事業の仕組みになっております。

　　それから、農業水利施設の状況でございますけれども、これまで相当な整備がされてきております。そこにございますように農業用水路については約40万km、基幹的な水路についても4万7,000kmというような量がございます。左下の地図は関東平野の地図でございますけれども、赤い線が用水路、青い線が排水系統でございまして、こういった形で用排水路が整備されて農業を支えているということでございます。これらの資産は全国で約25兆円と再建設費ベースで私どもは試算しております。こういった施設を今後とも有効に活用して、その機能を維持していかなければいけないと思っておりますが、右下にございますように戦後つくられた多くの施設が耐用年数を過ぎて非常に老朽化してきているということで、こういった施設の整備を計画的にやっていく必要があるというふうに考えております。　　7ページは老朽化した施設がどんな状況にあるかというような写真をつけております。左は漏水して決壊したため池でございまして、左下のほうは河川の流水によって侵食がされて相当埋没が進んだ頭首工の状況ですね。真ん中のほうは水路の系統でございますけれども、右上のようなパイプラインも相当耐用年数を過ぎてきますと、こういった破損事故が生じるということで、こういったことのないように計画的に整備を進めていくということにしております。

　　以上で概要の御説明とさせていただきます。続いて、本題のマニュアルの関係でございますけれども、担当のほうから御説明させていただきます。

【室賀土地改良企画課課長補佐】　効果を担当しております土地改良企画課事業効果班の室賀と申します。私から資料2に沿いまして新しいマニュアルに関します御説明をさせていただきたいと思います。

　　土地改良事業の新たな費用対効果分析のポイントという資料でございます。おめくりいただきまして、2ページは目次でございますので、3ページから、まず土地改良事業におけます費用対効果分析の背景ということでございます。

　　先ほど事業の概要のところでもお話がございましたけれども、土地改良事業につきましては、土地改良法の施行時、昭和24年でございますけれども、法令におきまして事業の施行に関する基本的な要件というのを定めております。これは技術的可能性等を含めました要件がございますけれども、その中の一つとして「当該事業のすべての効用がすべての費用を償うこと」ということが規定されてございます。これに基づきまして、法制定当時より費用対効果分析に取り組んできたという経緯がございます。

　　従来、この費用対効果分析につきましては、B／Cが1以上ということを確認するというところを旨といたしまして、主には作物の生産量の増加、増大とかに関する効果、それから労働経費、営農経費、これらの節減に関する効果などを直接的に金銭的評価が可能な効果として、それらを中心に評価をしてきてございます。

　　そういった中で、14 年の政策評価法の施行がございましたので、それらの政策効果を幅広く、なおかつ適切に把握するという必要性が出てきたというのが一つでございます。

　　また、土地改良事業内部の話といたしましては、先ほどございましたけれども、新しく施設を造るという整備から施設を更新していくという整備に大きく変わってきているということで、そういった更新整備に対応できる評価方法ということで検討が必要ということでございました。

　　次のページをおめくりいただきたいのですが、この新しいマニュアルにつきましての改善点といたしましては、そこにございますような4つございます。　　1つは、効果体系につきまして、これを再整理するという考え方でございます。この効果体系につきましては、政策の目的に沿いまして、食料・農業・農村基本法の4つの理念、これに即した体系に整理をしております。

　　もう一点は評価の方法でございますけれども、それまで投資効率方式という方式をとっておりましたが、これを総費用総便益比という考え方に改善しております。詳しい説明はまた後のほうでさせていただきますけれども、先ほどございましたように、例えば農業水利施設でありますと、上流からほ場までの一連の水利施設の費用と、それによってもたらされる効果ということで把握していきますので、費用便益比というところを総費用総便益比という考え方で整理をしております。

　　それから、算定手法につきましては、そこに3つございますけれども、1つはすべての効果を、事業を実施した場合としなかった場合という比較により、一つ一つ効果要因別に積み上げて算定をしていくという考え方にしてございます。

　　また、外部経済効果につきましても、より適切な評価ということで、各種の知見とか算定事例等、それらの蓄積を基にいたしまして新たにCVMとかトラベルコストといった方法を導入しております。

　　また、下にありますような新しい効果につきましても、それらの事例、知見を基にいたしまして追加をしているということでございます。

　　それでは5ページに移っていただきたいのですが、効果の体系をどのように整理したかというところでございます。これにつきましては、先ほど申しましたとおり、新しい手法につきましては基本法の4つの理念に即した形にしたということで、従来の効果体系をそれぞれ整理いたしまして、そこに食料の安定供給の確保、農業の持続的発展、農村の振興、多面的機能の発揮という理念に即してそれぞれ体系を整理しております。

　　一番メインになりますのが食料の安定供給の効果といったところでございまして、作物の生産量の増減を捉える作物生産効果とか安定的な用水の確保によりまして農産物の品質を向上させるといったところの品質向上、また生産コストの低減、労働時間等の低減等にかかわります営農経費、維持管理費、こういったところの効果につきましては、あくまでも地域の実情に応じまして直接的に算定するというやり方でございます。

　　一番上に米印で食料の安定供給に関する効果とありますが、これにつきましては、消費者余剰という考え方で整理するということでございますけれども、一つの事業によってどの程度消費者に余剰をもたらすかどうかというのは適切な評価ができないものですから、これにつきましては現在の段階では参考値ということにしております。　　同じように考えまして、下のほうの農村の振興に関する効果というところに地域経済波及効果というのもございますが、これは農業とか食料関連産業、川下でいきますと加工とか流通とか販売とかを実施しているところへの波及効果というのもございますが、これにつきましても一つの事業によっての効果としてとらえることはなかなか難しいというところもございまして、マクロ効果は参考値という考え方で整理をしてございます。

　　次に6ページに進んでいただきたいのですが、評価手法に関します考え方でございます。

　　従来は新しく施設を造りまして農業生産の増加、増大といったところに寄与してきている新規事業、これが基本となる方法としまして投資効率というような形をとってきたわけでございますけれども、この考え方によりますと、すべての施設ができて事業が完了した後にすべての効果が発現するという整理になってございます。

　　これらの課題ですけれども、その手法でありますと、工事期間中にも一部の施設が供用を開始すれば、一部のほ場、農地におきまして効果が発現してくるわけでございますけれども、それについて対応できる手法ではなかったということがございまして、そういった工事期間中の効果の発現も考慮していく必要があろうということでございます。

　　新しい手法につきましては、3番にございますけれども、費用・効果の発生時期の相違を踏まえ、それぞれ現在価値化した総費用総便益比という方式を導入するということにしてございます。

　　そのイメージでございますが、7ページにお進みいただきたいのですが、ここにイメージ図がございます。従来の方法ですと、投資効率方式のイメージとございますが、上の赤いところが事業費とございますけれども、これにつきましては当該事業費、土地改良事業の場合、実際の当該事業と関連する事業を一体的に行うことが一般的でございますので、その場合には関連事業費も含めた事業費ということで赤いところのものでございます。

　　効果でございますが、先ほど申しましたとおり工事期間12年ということで、12年の工事期間が完了した時点に効果が発現するという形で評価をしております。　　この効果の考え方でございますけれども、まずそれぞれの効果項目ごとに、効果発生要因ごとに年効果額を算定いたしまして、それを利子率、割引率とか耐用年数を用いて還元率によりまして資本還元するという考え方で整理をしております。ですので、下のほうの妥当投資額のところにつきましては、完了時のところになりますけれども、そこから効果が発現し、それを割引しているという考え方でございます。

　　一方、新しい総費用総便益比方式ということでございますが、これにつきましては、費用でございますが、それぞれの当該事業の年事業費を年度ごとに計上していくということでございます。また、土地改良事業につきましては、先ほどもありましたけれども、ダムとか取水する頭首工、農業用水路、それから機場とか、それぞれ耐用年数や機能の違う施設を一体的に事業を行っていきますので、ここにございます評価期間、工事期間プラス40年の間に耐用年数の切れるような施設がある場合は、その機能維持分として再整備費をそこに計上するという考え方をとっております。それを評価時点に現在価値化する。

　　一方、便益でございますけれども、それぞれの施設ができ上がっていくごとに対応するほ場で効果が発現していきますので、その発現していく効果がだんだん積み上がっていく。事業完了時点ですべての効果が100％発現し、それを年度ごとに評価期間に積まれていくということでございます。こちらにつきましても年効果額をすべての効果について算定いたしまして、それを基に年度ごとに計上して積み上げていくという考え方でやっております。

　　下に米印が3つございますけれども、この場合維持管理費につきましては、土地改良事業の場合、農家さんが構成します土地改良区等が管理しているのが一般的でございますので、これにつきましては費用ではなくて便益で整理をするという考え方にしております。ですから、例えば現在の施設を維持するための維持管理につきましてはマイナス効果になるという部分もございます。

　　この評価期間につきましては、工事期間プラス40年ですが、40年といいますのは、すべての事業の最近年の平均耐用年数をとってございます。　　次に8ページでございます。これはそれぞれの効果につきましては、それではどうやって算定しているのかということでございます。下の絵にございますけれども、例えば今までの施設を更新、改修して行う事業につきましては、これまで旧来の施設が担っていた農業生産、その部分を維持する効果といたしまして更新効果という効果を計上しておりました。この更新効果は、先ほど言いましたように旧施設の下で行われていた農業生産が維持される効果でございますけれども、これについては旧施設の機能に相当する施設を単独で再建設するための最経済的事業費というものをもって効果としてきたという経緯でございます。今回、それらの効果を整理いたしまして、実際に施設の機能に応じてどれだけの、例えば作物生産量をもたらしているかといったところを算定する手法にしたのですけれども、その場合、こういう事業を実施した場合としなかった場合という考え方で整理をしております。

　　例えば下の絵でございますが、緑の部分、これは現況の作物生産でいきますと作物の生産額でございますけれども、それが例えば現況の用水施設でもたらされている分について、これが更新分でございますが、右側にいきますと赤いところがございますけれども、現況の施設が有している、担っている、この部分の効果ということでございます。これが事業を実施しなかった場合に失われる農業生産の損失額、この部分を更新的な効果として今回算定していこうということになっております。

　　また、現況よりもさらに生産を上げていこうというための整備につきましては、現状より改善されていきますので、その部分は上に積み上がっております機能向上による効果ということで算定するという考え方にしてございます。

　　これらの効果につきましては、例えば作物について、単位収量が上がる、農業用水が安定的に供給されて作物生産の収量が上がるというところにつきましては、それぞれの現況の平均的な単位収量に対して農業試験場とか地域での試験結果等を基にした増収率というものを用いまして、農業用水が安定的に供給されると作物の生産量がこれだけ増収すると。その増収分をそれぞれの要因別に算定する。例えば排水であれば、排水の条件が改善されれば、その改善された分の増収分を算定する。

　　もう一つは、作物の作付計画といいますか、作付の状況が事業により変化する、それにつきましても、実際に農業用水の供給が安定的になる、それから排水が改善されるといったところで実現できる作付計画を、地域の皆さん、農業者、受益者の皆さんと話し合いをしながら決めまして、それに沿って効果を算定するという考え方にしております。

　　そういう意味では、それぞれのほ場の土地条件、そういったものによってそれぞれの対策が打たれるわけでございますけれども、それぞれの効果要因を基に算定をいたしまして積み上げていくというやり方でございます。　　次の9ページでございます。これは算定手法の改善ということでございますが、先ほどまでの食料の安定供給に関する効果は直接的な算定の仕方をしているというところでございますけれども、それ以外の災害防止とか景観・環境保全、都市・農村交流、こういった効果につきましては、それぞれの効果の算定の仕方を一部改善しているということでございます。

　　災害防止につきましても、これまでは過去の洪水被害額の実績を基に算定していたというところでございますが、それに加えて氾濫シミュレーションによります被害軽減額を推定する、こういうやり方にしております。

　　景観・環境保全効果につきましては、施設を景観や親水性、環境に配慮して整備する場合にもたらされる景観・環境の保全機能を評価しようということで、CVMというやり方を導入しております。

　　都市・農村交流につきましても、土地改良施設を設置して付随的に生ずる水辺環境、農業用水といいますか、そういう環境が地域のレクリエーションの拠点として活用されるような場合、こういう場合についてはトラベルコストというやり方で算定をしているということでございます。

　　次をおめくりいただきたいのですが、新しい効果といたしまして、近年耕作放棄地の関係もいろいろ問題視されておりますけれども、土地改良事業、特にほ場を整形化する、大区画化する区画整理につきましては営農条件がよくなりますので、耕作放棄を防止するというところに非常に寄与しております。そういったところをきっちりとらえていこうと。

　　それから、農業労働環境といいますのは、先ほどの営農経費は量的な、いわば労働時間の軽減とかほ場における機械作業の効率化というのがメインでございますが、これにつきましては労働に関しまして、負荷が生じている。例えば傾斜地で防除を行うといったところで農家さんに農薬がかかったり、傾斜農地での機械作業で転倒の危険性があるというようなところを整備することによって精神的負荷の軽減を図るといった部分がございますので、これもCVMという形で算定することとしてございます。

　　11ページにいきますと、これら今まで効果が算定されていました項目と今回の新しいマニュアルでの関係を整理しております。一部は統合したり除外するものは削除したりというような形で整理をしてきてございます。

　　12ページにその効果項目の除外といったところがございます。

　　「事業ありせば・なかりせば」と言っているんですけれども、事業を実施した場合としなかった場合、そういった観点での評価をするようになりましたので、今まで投資費用イコール効果というような形で算定していたものについては改めたといったところでございます。　　また、下にございますけれども、その同じ投資イコール効果で算定していたものですけれども、フェンスとかパイプラインで安全性を向上する整備をした場合の効果、それから、文化財に関します調査、発掘、保存費用、こういったものに対して土地改良で負担している場合の効果として算定しておりました効果、こういったものにつきましては除外をしているということでございます。

　　次の13ページがその整理をした項目の状況を示してございます。

　　14ページは、これは土地改良事業の特性なのですけれども、国民経済的に費用便益比でやっている部分と農家の負担可能性を判断する部分がございますので、その考え方でございます。

　　総費用の関係につきましては、17ページに飛んでいただきまして、総費用をどう整理しているかということでございます。これは新しく施設をつくる場合は、Aのところは今回の事業でございますけれども、それで一体的に施設の整備をいたしますので、一部のところで早目に耐用年数が切れたものについては再整備費を計上し、最後の評価期間の終了時点で残存部分が残る場合は資産価額として差し引くという考え方でやっております。

　　18ページにつきましては、旧来の施設を改修して更新するような事業でございます。これにつきましては、当初に造りました施設の残存部分がある場合は、当該事業の着工時点にその資産価額という形で費用を計上いたしまして、先ほどの施設と同じようにその評価期間で耐用年数が切れたものは再整備費を計上し、最後、評価期間終了時点の残存部分は資産価額で差し引くという考え方にしてございます。

　　19ページ、20ページは実際の対象となる施設のイメージというものを表しております。20ページで見ていただきますと、先ほどありましたけれども、農業用水でありますと、ほ場の受益地に農業用水をもたらしております施設は、上流のダム、頭首工から幹線水路を経まして、支線水路、末端水路でほ場まで来るということでございますので、この一連の施設がもたらす効果ということで評価をしてございます。　　次の21ページでございますけれども、総便益についての考え方。冒頭申しましたけれども、それぞれの効果につきましては、効果項目ごとに年効果を年度ごとに算定し、基準年に現在価値化したものを評価期間年数において積み上げて算定するというやり方をとってございます。その効果発生割合のイメージということで、新しい施設を造るときは、一部の施設が供用開始されたところから効果がだんだん発現していきまして、すべてが完成した時点で年効果が100％発現すると。単純に更新する、これまでの農業生産を維持するという事業につきましては、旧施設の効果の分と、それが新施設の効果のほうにだんだんシフトされていきますので、その全体の維持していく効果額を算定していくということにしてございます。

　　23ページはそれらを、一般的には一体的に行われますので、それをイメージしたものでございます。

　　24ページ、25ページにつきましては、新手法と旧手法の比較ということで示させていただいております。

　　ちょっと雑ぱくではございましたけれども、以上で説明を終わらせていただきたいと思います。

【金本分科会長】　どうもありがとうございました。

　　それでは、ただいまの御説明につきまして御質問とか御意見を委員の方々からお願いをしたいと思います。どなたからでも結構でございますので、よろしくお願いします。

【森泉委員】　1点だけ、10ページのところの耕作放棄防止効果というものを今回入れていらっしゃるようなのですが、これはちょっと理解が私はできなかったのですが、事業ありせば耕作放棄が防止される農地面積から効果を算定するということは、これは防止で、まだ実際に例えば農作物が得られなくてもその効果を予防ということで参入するのかどうかというのが1点と、もう一つは、逆に耕作放棄地も大分多いと思うのですが、そこに関して機会費用みたいな形で得られる生産物を得られないということは考えていらっしゃるのかどうか、ちょっとお聞きしたいと思います。

【室賀土地改良企画課課長補佐】　この耕作放棄防止効果につきましては、先ほどありましたように区画整理を行いますと、現状では例えば生産がされていたと、未整備の状態でございますけれども。それがそのままなかりせば、現状で起きている耕作放棄の状況をとらえまして、将来におきましては、未整備のところと整備されたところでは明らかに耕作放棄の発生状況が異なりますので、そういったものの差を、実際の作物の生産部分、現状でございますが、その部分が耕作放棄されると失われる生産量というんですか、現状の生産が耕作放棄されるとどんどんゼロになりますので、その分の差をもって算定をしているといったところでございます。

【金本分科会長】　その部分は、ほかのところに入っているんじゃないですか。作物生産効果とか、そこの計算に入っているような気がしますが。

にしたところがございますけれども、ほ場そのものが持っている作物の生産量の部分ですね。その現状からさらに下がる部分といいますか、ですから、作物生産効果で捉えている分は作物生産効果でとらえるんですが、それよりもさらに低いところといいますか、現状のほ場が持っている生産量の部分から放棄されてゼロになる部分、その差の部分を見ているということでございます。ですから、重複するような形の算定はしていないということでございます。

【金本分科会長】　普通ですと、作物生産効果の中にほ場が減る部分とほ場が維持されていて作物が、水が多いからよくできると、2つ入っているはずなのですが、前者をここに持ってきたと、そういう整理ですか。

【室賀土地改良企画課課長補佐】　8ページの絵を見ていただきたいのですが、今、現況の純益額が作物生産量から算定しておりますけれども、そこから農業用水が担っている部分、その部分が失われた状態が「事業なかりせば」になっておりますが、耕作放棄防止効果につきましては、この「事業なかりせば」からさらに耕作放棄によって失われる生産量を算定しているということになります。

【金本分科会長】　多分絵の書き方だけの問題だと思いますが、「事業なかりせば」と書くと、ないことによって耕作放棄地が出るということも入っているはずなので、やり方は特に問題はないと思いますが、そういう言い方をされるとちょっと困ります。だから、この絵を見るとすると、機能向上による効果の部分の中に放棄されるかもしれなかったほ場が維持されるものが入っている、そんな整理じゃないかと思うのですが。

【室賀土地改良企画課課長補佐】　耕作放棄防止効果のところの生産は区画整理によるということで算定しているわけですが、例えば農業用水についての機能の部分は、この絵でいきますと「事業なかりせば」に落ち込むんですけれども、農業用水と一体的に行われています区画整理が、違う工種になるんですけれども、その区画整理が行われない、未整備の状態ですと、発生するであろう耕作放棄を見ておりますので、それぞれ対策工種が異なった状態のところで算定をしているということになります。

【金本分科会長】　ちょっと変な話で、両方合わせた効果を、こちらの事業と、もし区画整理がかなり現実的なものとして可能性があるのならば、合わせたものの効果を見るのが真っ当な姿ですよね。その辺の整理をもう少しきちんと、多分やること自体の問題ではなくて、見せ方の問題だけだと思いますので、今時間もあれですので、細かい議論をするのは避けたいと思いますが、後で御検討いただきたいと思います。

そのほか何かありますか。

【佐藤臨時委員】　2つ質問で1つコメントなんですけれども、さっきからずっと資料3のほうで見ていたのですけれども、便益をどうやってはかるんだろうというときに、3ページで具体的に年効果額の算定というのがありまして、そこで、年の生産増減量というのを、基本的には現状と計画額をベースにして比較しているのですが、実際、例えば米だろうと大豆だろうとアスパラガスだろうと、計画したことが必ずしも実現するとは限らないわけですね。しかも、これは国が計画しているわけで、地元が実際それに従ってやる理由も特にない。したがって、これまでの経緯として、例えば計画と実態が実際に合っているのかどうか。過去においてかい離しているとしたら、本当はこの計画額をベースにしてやるというのはいいのかなというのがコメントと質問なんです。

　　それから、純益率というのは何ですか。これは定義の問題なんですけれども、73％とか70％とかあるんですが、これは具体的に何をベースにされているのかというのが1つあります。

　　もう一つ、これはコメントなんですが、事業があれば、なければという区別なんですが、本当はもう一つ間があって、それは事業はするけど、ただ単に現状施設を更新するだけならどうか。なぜかというと、ここの「事業ありせば」の事業というのは、機能向上分を含んでいるわけですね。例えばカローラを持っている人が、車が古くなったので、じゃ、新しいカローラに乗りかえようか、ベンツを買おうかという選択なんだと思うんですけれども、ここの比較というのは、車に乗るのをやめるか、ベンツを買うかの比較をしているような気がするので、これでいいのでしょうか。その間にもう一つ選択肢があってしかるべきではないかという気がしたんです。

【室賀土地改良企画課課長補佐】　計画の関係でございます。作物の作付が変わるという部分でございますが、これは一つ、先ほどの土地改良事業の特性といたしまして、受益者からの申請、それから、同意をとるという観点から、作付計画につきましては、地域の方、受益農家の方と一緒になって話し合いをします。ですから、国だけでつくっているわけではございませんで、地域の方が、例えば現状では農業用水が不足していると。それで、今やろうとしている作付がなかなかうまくいかないといったときに、安定的な農業用水によってこういう作付を実現していこう、そういったものが作付計画になっております。ですから、事業で実現しようとする作付計画をもとにいたしまして算定をしているといったところでございます。それから、純益率でございますが、これにつきましては2つのパターンがございまして、1つは、作付の増減による純益、これは、1つは国民経済的な観点の費用便益比を出すときは純益という考え方をとって、それから先ほど言った受益者の負担の可能性につきましては所得という2つの評価をしているわけでございますが、この純益につきましては、統計的な資料をもとにいたしまして、全体の生産額から生産コスト分、これを差し引いたものを純益といたしまして、その率を算定して純益率としてございます。

　　一般的には、このマニュアルの中にも入れておりますけれども、標準的な純益率というのを算定いたしまして、これは統計資料からでございますが、それをもとにしております。また、それに合わない作物がある場合は、地域においてそれに即したものを算定いたしまして、純益率としている。

　　もう一点、単位収量が増加する、これにつきましてはその生産コストの部分、単収の増加によって何が変わるかということで、例えば収穫にかかわります作業が増えるとか、収穫にかかわります資材が増える、その部分を考慮した単収増加の純益率を整理いたしまして適用しているということでございます。

　　機能の整理の仕方の部分はございますけれども、効果の算定そのものは、おっしゃいましたとおり、まず現状を維持する効果、それと現状から機能が上がる効果というものをそれぞれ算定いたしまして、この表には併せてそれを整理しているといったところでございます。

【齋藤設計課長】　カローラとベンツという比較が適正かどうか分かりませんけれども、私どもは施設が先ほどの農業農村整備事業の概要で見ていただいたとおり、一番後ろに施設の老朽化の状況がございますね。こういう老朽化の状況に応じて地域でどうしたいのかということを話し合っていただいています。ですから、水路とか水が漏れるけれども、漏れたところだけ直してもらえばいいというような場合もありますし、あるいはもうそれは県とか国ではなくて、自分たち土地改良区自らやりますので、そういう補助事業で採択していただければいいというのもあります。

　　ここで言っているのは国営でございますから、国営でやるというのは相当大規模なものでございますので、先ほど言ったようにもう少し機能を維持したい、合理的に用水を分配できるようにもっと省力化したいとか、そういったニーズがある場合が多いのですけれども、ですから、どういう選択肢があるのかというのは、実はいろんな選択肢があって、それは我々の土地改良事業というのは地元申請ですから、地域でよく話し合ってもらって、自分たちの負担もあるわけですから、どういった整備を望んでいるのかということは話し合っていただいている。もちろん補修だけという事業をやるときも費用対効果は出しているわけで、それぞれの事業の仕組みの中で事業内容を選択していただいているということでございます。

【金本分科会長】　その点に関してはなかなか実際には難しいことは承知していますけれども、withoutの設定をどうするかというところで、通常は計算が大変なので、現実的なセカンドベストの代替案というのを設定することは、日本では実態上なされないことが多いのですが、本来はそれをすべきで、全くつくらなくて、ぐじゃぐじゃになってしまうのと、ちゃんと改修するのと比較するというのはまずいということでございますので、これについてはマニュアルの問題ではございませんので、あと、いろいろ御検討いただければと思います。

【藤井委員】　先ほど御質問が出た資料3の関係での質問です。2ページを拝見すると、総便益の計算のところで生産効果額を先ほどの年を出して、それがずっと40年続くということで、今から47年後まで一定額でというような試算になっているようなのですけれども、そのこと自体がそもそも現実的なのかどうか、今までも、改良すれば40年ずっと同じような営農が実際に行われているのかということは検証されておられるのでしょうか。もちろん難しい問題もあると思うのですが、40年という年数がどうして設定されたのかということと、ここでは47年後まで出ていますので、その47年間、細かいことは別として、一定水準の営農効果がずっと発揮されるということが過去に照らして妥当なのでしょうか。先ほどの更新が増えてきているという話をうかがいますと、もう少し短い期間で世の中は変わっているような感じもいたしますが、教えていただければと思います。

【室賀土地改良企画課課長補佐】　この効果につきましては、先ほどありましたとおり各農業用施設がもたらしている増収分なり、それから作物の生産量なりの生産部分、これにつきましてその差の部分を測っているというところがございます。そういう意味では、今の評価期間といいますのが、一連の施設の平均的な耐用年数を用いているというのはありますけれども、これは今の増収分をもたらしている、効果をもたらしている施設の機能している期間、それをもって整理をしております。いわば施設がもたらしている効果の発現期間というふうにとらえてございまして、それを一定の年効果としてまず整理をいたしまして総便益として整理しているといったところがございます。

　また、これまでのやってきた事業についての効果ということでございますが、これにつきましては、今この政策評価の中でも事業実施後に評価をいたしまして、その検証をしてございます。その検証の結果も次の事業にいかしていこうということで取り組んでいるところでございます。

【藤井委員】　質問の趣旨は、物的耐用年数と経済的耐用年数が違うのではないかという可能性を御検討されているかどうかということなので、その辺を考えていただけたらと思います。もう一つは、さらに言えば、マクロ的に全体の整合性がとれているかということがあるわけですね。全体の農業、営農規模等の関係で、それぞれのところが全部同じような仮定で伸ばしていくと、いろいろなところで大きい数字になっているような感じがしますので、今お答えいただくという話ではないと思いますが、御検討いただけたらと思います。

【室賀土地改良企画課課長補佐】　1つだけ、ほ場の条件でいきますと、例えばここで測っているのは、ほ場の条件そのものがもたらしている部分しかとらえてないのですが、先ほど申しましたように、実際に営農条件なり、営農されている方たち、例えば最近ですと、担い手とか、生産法人化して規模を拡大したりとか、そういった部分もございます。そこは確かに課題のところがございまして、そこをすべて想定して評価できるという形にはまだ技術的に難しい面がございます。ですから、現状では、整備されたほ場がもたらしている部分、その部分をとらえることによって効果というような形にさせていただいているという部分がございます。

【金本分科会長】　そのほか何かございますか。

【田中臨時委員】　 今のことにも関係すると思うのですが、その効果の測定をするときに、例えば作物の生産効果とか、品質の向上効果とかといったものをすべてこの施策が効果をもたらしているという寄与度を100％として考えているような気がするのですが、それについては少し検証の必要があるのではないかというふうに思います。

　　同様に、例えば都市・農村交流促進効果も寄与度100％として計上しているのでしょうか。それから、今の耕作放棄防止効果というのも、実際の環境だとか、いろんなことを考えた上で検証する必要もあるのではないかというふうに思うのですが、全体に見て、すべて100％寄与度というようなとらえ方をしているように思うんです。この辺についてはどうでしょうか。

【室賀土地改良企画課課長補佐】　これにつきましては、各効果、例えば作物の生産量の

増加というところには、それぞれの既存のほ場の土地条件、例えばほ場が湿田の状態であるとか、その湿田の状態も程度がございますので、その程度がどの程度であるとか、用水につきましても、不足がどうなっているかということで、例えばそれ以外に干ばつによっての干ばつ被害があるかとか、それから水害があるかとか、そういった各効果の土地条件ごとの要因がございまして、それごとにほ場を整理をいたしまして、その要因が発生しているほ場をですね、それごとに事業をやるとどれだけ改善されるのかといったものも一つずつ整理をいたしまして算定に加えていっている状況でございます。ですから、それによっての改善部分というのは、これまでの農業試験場等の試験結果、それから実際に地域で試験ほ場を設けましてどのくらい改善されるのかといったことを測りまして、その部分をとらえるという考え方にしてございます。

【田中臨時委員】　例えば営農計画を変更する、作物の種類を変えるとかいったようなことの影響は、実際に所得のほうの影響に直結して出ているんだと思うのですけれども、そういったものについては、効果から引いているということなんでしょうか。

【齋藤設計課長】　作物選択だけで効果が決まるわけではないですから、事業により実現する営農計画に基づく中で、その増収効果部分などを見ているということで、作付体系がその時点で変われば、その時点で評価してやっているわけですから、絶えずその基盤を整備した部分の効果しか見てないということです。

【田中臨時委員】　作付増もありますよね。

【齋藤設計課長】　まあ作付増もありますが、今言っているのは、例えばつくっている品目が変わるじゃないかという御議論ですね。

【田中臨時委員】　そうですね。

【齋藤設計課長】　品目を変えたことによる効果というのは、例えば桑畑みたいなところで水が来ないから桑以外の作物が作れなかったところにかんがい用水が来て、ほかのいろんな野菜とかスイカとか、そういう作物を作れるようになったという、そういう部分、その純増の部分をとらえて我々はやっているんですね。あと、例えば稲作であれば、今までもちろん稲作をやっていたわけですけれども、そこは品目は変わらないのですけれども、先ほど言ったような基盤を整備することによって生産量は増収率の部分があるわけで、ですから、そういうネットの部分だけ効果として出しているんです。

【田中臨時委員】　ですから、今の効果については、すべて100％寄与度と考えているということですね。

【金本分科会長】　いや、多分そうじゃないとおっしゃっているんだけれども、本当にどこまでちゃんとやっているのという疑問なんだろうと思います。

　　ちょっと時間もありませんので、そういう細かいのがちゃんとしているという話はまた後ほど資料等を出していただくということにしていただければと思いますが、そのほか何かありますか。

【上田臨時委員】　今日聞かせていただいて、以前の土地改良のいろんな費用便益マニュアルを見せていただいたときには、正直言ってよく分からないところがあったし、疑問が多かったのですが、今日お話を聞いた範囲では、割合スタンダードな、ほかの公共事業での考え方とそんなにずれてなくて、同じようなやり方をされているなと、以前より大分わかりやすくなったというのが正直なところです。

　　それから、私も学部の講義で費用便益分析を教えているのですが、そのときに事業あり・なしとか、with・withoutという言い方で身もふたもない言い方をするのを「ありせば・なかりせば」というやわらかい言い方をされているので、ここを大事にされているなという意味でも、この言い方のほうが私は好きだし、授業でもそういう言い方を使いたいなと、勉強させていただきました。

　　それで、気になるのは、先ほど金本先生も言われましたけれども、やっぱりwithoutケースの設定だと思うんです。これはほかの公共事業でもそうなのですが、やっぱりwithoutの設定の仕方で随分変わってくる。そのときに特にこういう農業の問題は、非常にマクロな経済環境、国際的ないろんな経済環境の影響を受けやすいので、そこのいわゆる感度分析、シナリオがどれぐらいずれたとしたらこの事業の妥当性がどうかというチェック、その部分がかなり難しい。それから、交通の場合ですと、実際に需要1万台交通がありますというようなことを言ったときに、後から検証したら5,000台しか走ってなかったら、それは過大推定ではないかとすぐに言われてしまう。ところが、農業の場合に、各農家の方々がどれだけ作付したいかということを積み上げてとおっしゃったけれども、実はこれは予想というよりはみんなの意思なので、これはずれてしまう可能性が非常に高いし、これを農家の方々がどうだという積み上げではなくて、客観的にこういう条件のところではこれぐらいまでは最大生産可能だし、一番落ち込んだとしてもこれぐらいだと、ある幅を持った需要予測といいますか、この場合は供給予測なのかもしれませんが、そういった方法を導入されるべきであろう。それが第三者が客観的に検証可能で、そこのところで検証可能であれば、この事前にやられた評価がちゃんと正しくやられていたかどうかの事後チェックの一番大事なところなので、やっぱりそれを導入される、もうされているのかも分かりませんが、そういうものをやっぱり明示的に出されるべきだろう。

　　2点目は、先ほどの残存価値と我々が言っている、そういう言い方をされているのかどうか分かりませんが、要するに、施設の耐用年数を設定したときに、物理的にはまだまだもつ。その後の残りの財産価値、資産価値をどう設定するか。ここでいわゆる定額法の減価償却法を使われているのですが、これが本当にあと20年使えるのであれば、その20年の間の価値は、やっぱりここでやられてきた発現する便益のほう、これの現在価値法で出すのが原則であって、例えば財産価値としてはまだまだ大きく残っているけれども、もうそのエリアでの農業の生産性が落ちていれば、当然その施設はあと10年、20年使ったらという想定をしたところで、正味の便益というのはそれより小さくなるはずなんですね。その辺は多分設定法で、今のこういう便益の計算法があれば、それを残存価値の推定にも援用することで、ある程度は改善できるのではないかという気がします。

　　これはほかの公共事業でも残存価値といいますか、事業期間が終わったのに耐用年数が残っているときにどう設定するか。これは実はスタンダードがあるようで、まだちゃんとスタンダードがないので、多分こういうふうな更新ということに直面されている事業であれば幾つかのタイプを出して、まだ確定していないというか、どれが一番いいというのがないのであれば、こういった今までの減価償却法と、ほかの再調達価格とか、いろんな資産価値の評価法はほかにも幾つか代替的な方法はあると思いますので、幾つかをやってみて、3つなら3つ、4つなら4つの方法でやってみて、それでもこの事業はオーケーであった、結果は頑健である、ベストであるというようなことをなるべく幅広くいろんな感度分析、それから手法の入替えをやって多重にチェックするというシステムにやるべきだろうなという気がします。

　　最後のは感想です。以上です。

【齋藤設計課長】　私は農家の申請主義ということを強調したので、先ほど作目のことでそんな議論になったのかもしれませんけれども、実はこれは非常に丁寧にやっておりまして、例えば県の営農の普及員の皆さんと一緒になって、水が来たら農家がこういうことをやりたいというような話も聞いて、それが現実的なのかどうか、試験ほ場までつくって実際に水でかん水してみて、この土壌でそういった作物転換ができるのか、それによってどれだけ収量が上がるのかというような試験ほ場を作ってデータを取ったり、まさにその事業をやろうとしている地域でそういった形で相当丁寧にやらせていただいているということだけ、すみませんが、最後につけ加えさせていただきます。

【金本分科会長】　もう細かい議論をする時間は全然ございませんが、拝見させていただいた限り、外部経済効果をかなり大胆にいろいろ入れられておられるというのは、ほかの公共事業に見られない傾向だと思いますが、それ自体は別に悪いこともないのですが、計算の方法で、氾濫シミュレーションとかシミュレーションがかなりある。これはシミュレーションの中身がちゃんとしているかということの疑問を皆さんお持ちになるはずで、そのシミュレーションの中身に関する情報開示が必要だというのが1つ。

　　あと、CVM法でというのが、私の感じよりかなり広い範囲で使われていて、危ない使い方をされている感じがございます。CVM法というのは一般的にいいものについて聞くと、どういうケースでも3,000円とか5,000円とか答えが返ってきて、それに掛けると非常に過大になるといったことがございます。こういったことについて気を付けていただくと同時に、それをもっともっとやっているということを示していただく必要があるんだろうということがございます。それについてよろしくお願いをしたいと思います。

【室賀土地改良企画課課長補佐】　今の件につきまして1点でございますが、災害防止の防止効果につきまして、今回氾濫シミュレーションと、これは一部治水経済調査マニュアルとか、国土交通省でやっているものを少し参考にいたしまして導入している部分がございますが、これは整備する内容によって発生するものとしないものがありますので、そういう意味では適用しているのは、そういう防災的な事業とか、そういったものに限られてくる部分がございます。

　　それから、CVMですが、これはおっしゃるとおり適用に当たってはかなり慎重に、つまり、最初のシナリオの部分をかなり慎重に適用するようにしております。実際に新しくした後、それほどまだ例はないのですけれども、最初にCVMで算定する場合には、シナリオの部分を学識経験者の先生方と一緒にどのように対応していこうかと、まずそこを検討した上で適用できるものについて適用していくというような形をとっております。

【金本分科会長】　それは大変重要なことなんですけれども、外からいろいろ調べてみて、ちゃんとやっているかどうかを調べたいんだけれども、どこにも情報がないといった状況が多くて、それはきちんと出しておいていただきたいというふうに思います。

【室賀土地改良企画課課長補佐】　そういう意味では、これから算定例が出てくるという

ことになろうかと思いますけれども。

【金本分科会長】　そのほか何かございますか。よろしゅうございますか。

　　それでは、時間超過して大変申し訳ございませんでした。農林水産省の方々におきましては、貴重なお時間をいただきまして大変ありがとうございました。御礼申し上げます。

　　時間が超過して恐縮でございます。議題はこれで終わりなのですが、あとは事務局のほうから今後のスケジュール等についてお願いします。

【松林政策評価官】　次回の政策評価分科会でございますけれども、11月25日（火）10時から、またこの虎ノ門パストラルにおきまして、バイオマスの利活用に関する政策評価と世界最先端の「低公害車社会」の構築に関する政策評価、この2つのテーマを予定しております。

　　それから、本日御審議いただきました重要対象分野の答申案でございますけれども、11月26日（水）、14時40分から政策評価・独立行政法人評価委員会で答申をいただく予定にしております。

　　以上でございます。

【金本分科会長】　それでは、以上をもちまして本日の政策評価分科会を終了させていただきます。どうもありがとうございました。