政策評価の手法等に関する研究会（第13回）議事概要

（研究会）
村松座長、奥野座長代理、金本良嗣、久保惠一、田辺国昭、星野芳昭、山谷清志の各研究協力者

（総務庁）
塚本行政監察局長、畠中官房審議官、堀江官房審議官、鎌田企画調整課長、若生政策評価等推進準備室長その他関係官

1. 中間まとめ素案の検討(施策実績評価(仮称)、政策体系評価(仮称))
2. その他

1. 中間まとめ素案(施策実績評価(仮称))の検討

   • 若生室長から、中間まとめ素案(施策実績評価(仮称))について説明後、以下のような意見交換が行われた。

     （久保研究協力者）

     • 政策評価制度全体の必要性を書いた上で、個々の評価方式の必要性を書いていくべき。
     • 評価対象として「施策程度のまとまり」とあるが、「施策」自体についての説明がない。
     • 評価の導入を試行的にすべきとあるが、いつまでが試行期間か明示すべきでは。「優先的実施」段階においては、実施しやすいものからというのではなく、優先順位の高いものから実施していくべき。
     
     （山谷研究協力者）
     • 各省の裁量で目標設定を行えるのであれば、達成できる目標のみを設定するかもしれない。目標設定に客観性が担保されなければ、この仕組みは生きないのではないか。
     • 「行政における政策のマネジメント」では、各府省が外部機関と協議して目標を設定し、達成の有無により何らかのサンクションがあり得るというアカウンタブルマネジメントの概念を連想させるが、そういう理解でいいのか。
     
     （若生室長）
     • 目標設定の根拠等を明らかにするという意味で、アカウンタブルなものにするということは強調しているが、目標の設定そのものをどこかと協議するというようなことは想定していない。
     
     （久保研究協力者）
     • 各府省で誰がどういうように評価を行うかが不明確である。各部局が設定した目標を評価担当部局が内部チェックするという仕組みにしなければ、意義のある政策評価はできない。
     
     （金本研究協力者）
     • 各府省の自己評価という原則は当面それほど不適切なことではない。
     • 内部統制については財政部局と評価担当部局との間でチェックアンドバランスが働いている。それよりも外に情報を出す仕組みを作ることが重要である。
     
     （星野研究協力者）
     • 目標設定に恣意的なものが働かないかという指摘は当然出てくる。これだけの目標を達成するのにこれだけの財源ということを説明できるような施策実績評価（仮称）でなければならない。
     • 目標達成の責任者と、その上位の責任者との関係が議論されていない。また、実績目標と長期目標との関係を情報公開するのも重要である。
     
     （村松座長）
     • 目標達成と大臣の責任との関係については、政治と行政との間の複雑な問題が存在する。
     
     （星野研究協力者）
     • 施策目標については、2種類考えられる。部・課である程度達成できるような目標と、達成に国民や自治体との共同が必要な広範囲な目標。どちらでとらえるのかを明確にすべき。
     
     （久保研究協力者）
     • 施策の定義についてこだわりすぎるより大雑把な方がいいのではないか。政策の範囲を広く取ってそこに施策も含めるという見方もあるのではないか。
     
     （金本研究協力者）
     • 東京都のように、政策と施策を分けない方法もあり得る。
     
     （村松座長）
     • 施策実績評価（仮称）を、「施策」を対象とする評価としてでなく、「実績」を評価する方式ととらえる見方をすれば、解決するのではないか。
     
     （奥野座長代理）
     • 評価対象で、「行政の活動の一定のまとまり」としているが、特にそれらが「共通の目的を有する」としていることが重要である。
     • 目標設定の際、審議会等第三者的機関を活用することが自己正当化に利用されるおそれがあるのではないか。
     
     （田辺研究協力者）
     • 施策実績評価（仮称）の意義は、1)アカウンタビリティ、2)成果重視の行政への転換、3)内部的マネジメントの確立と整理できる。そこから先をどこまで詰めるかは難しい問題である。
     • 目標達成のための活動全体にいくらかかったかということを事後的に示す必要はないか。
     
     （久保研究協力者）
     • 活動基準原価計算abcというのがあるが、予算折衝、入札コスト、人件費、雑費の集計等行政の場合、複雑に錯綜しており、活動全体にいくらかかったかを事後的に示すことは困難である。
     
     （星野研究協力者）
     • 施策に直接かかったコストなら、人件費も含めて算出できるのではないか。
     • 施策の中には、成果を延ばす必要のないものもあり、その場合は効率性目標を設定すべき。
     
     （金本研究協力者）
     • コストを下げるというのも達成目標になるし、可能な限り施策のコスト算定についても書いておくべきだが、会計システムそのものを変える必要があり、すぐにできることではない。
     
     （奥野座長代理）
     • コストの算定についてはまず事業評価（仮称）で行うべきで、可能なものは施策へと広げていくのがよいのではないか。
     • 例えば不況対策等の財政出動、行政活動をあらかじめ組み込んでしまうと、現状の日本では大きな問題が起こる可能性。重要なのは、補正予算を組んだときにどこに優先的に付けていくのかがアカウンタブルになっているかということである。
     
     （山谷研究協力者）
     • 基本目標、達成目標単位で組織があるわけではない。例えば複数の省庁が関わり合っている場合には、どうやって政策をマネジメントしていくのか。
     
     （星野研究協力者）
     • 三重県など自治体で複数の課が関わる場合、主幹課を設定し、課長が集まり施策の方向を決め、目標を立て運営している。総合調整が必要で、調整過程もオープンにする必要がある。
     
     （金本研究協力者）
     • 霞が関では、複数省庁による施策における内部の調整・折衝過程はオープンになっていない。オープンを求めるのもよいが、実際に役立つ情報かどうかはわからない。
     
     （奥野座長代理）
     • 複数省庁が関わる施策についての各省間調整について考え方が二つあって、一つは内閣府による総合調整（コーディネイション）を考えていく方向。もう一つは各府省間の競争に任せた方が、かえってよいアウトカムが得られるという考え方である。両者のバランスが重要で、この素案ではコーディネイションが強調されすぎている印象を受ける。
     
     （山谷研究協力者）
     • 複数の省庁が関連する施策の場合、関係省庁による合同評価を仕組むのも一つの手段ではないか。
     
     （星野研究協力者）
     • 施策はおそらく各省庁が縦割りで作ってくるだろうが、更に上位の施策から見て、複数の施策間の優先順位やバランスを付けるのは政策体系評価（仮称）の役割である。
     • 施策の競争もいいが、アンパイア役が必要であり、アンパイア役は総務省になるのではないか。
     
     （久保研究協力者）
     • 政策体系評価（仮称）は、その都度テーマを取り上げる方式で網羅的・継続的なものではない。府省間調整などのマネジメントの仕組みとして機能するのは施策実績評価（仮称）であり、その中で合同評価的なことを書くべき。
     
     （星野研究協力者）
     • 試行的実施とそうでない実施の区分を明確にする必要がある。試行的実施は情報公開の対象にはならないと考えてよいか。
     
     （若生室長）
     • 公表し得ないというメルクマールで区分してはいない。試行段階では評価結果に対する責任、評価結果の企画立案への反映といったことは求めなくともよいのではないかと考えている。試行を通じ評価の問題点の把握、組織学習などに重点を置くことが重要である。
     
     （村松座長）
     • 不完全ではあっても先ず実施してみて経験を蓄積することが重要である。
     
     （星野研究協力者）
     • いつまでも試行的実施に止まり本格的実施に移行しないのは問題である。初めの1〜2年は非公表の試行段階で、3年目からは目標設定の段階から情報公開を行う本格的実施といったところまで規定すべきではないか。
     
     （久保研究協力者）
     • 試行的実施でも情報公開が求められるのではないか。達成目標と基本目標の設定のための試行段階ととらえるべき。
     
     （山谷研究協力者）
     • 試行的実施と優先的実施との違いについて、十分な評価ができそうなものをやっていくというのが優先的実施ではないか。また、試行的実施の場合は、その旨を明示して行うようにしてはどうか。
     
     （金本研究協力者）
     • 試行的実施であっても優先的実施であっても評価に対するリアクションは実質的に同じ。試行的実施と優先的実施を明確に区分せず、両者をプロセスとしてゆるやかにとらえ、取り組み易いところから実施するという形でよいのではないか。総務省の側からすれば、各省が試行的段階のうちに総務省が行う評価についてのノウハウや問題点をつかんでおくことが必要である。
     
     （久保研究協力者）
     • 試行的実施、優先的実施、その他という3段階に分けての導入ではなく、「試行→本格導入」の2段階ではないか。
     
     （星野研究協力者）
     • 達成目標的なものは比較的容易に設定可能だろうが、現状値を押さえるのが難しい。準備期間を要するものと早期に取り組めるものとに分けて考える必要がある。いずれにしても2段階導入で遅くとも導入後3年目くらいから全面実施といったスケジュール目標で考えてはどうか。その旨をガイドラインに記述することは可能ではないか。
     
     （村松座長）
     • 目標設定が困難な分野であっても、その旨の情報をオープンにすることで納得が得られるのではないか。
     
     （久保研究協力者）
     • 目標の定量化が難しい場合は、定性的に文章で書けばよいのだから、最長でも3年程度の試行期間で十分である。



2. 中間まとめ素案(政策体系評価（仮称）)の検討

   • 若生室長から、中間まとめ素案(政策体系評価（仮称）)について説明後、以下のような意見交換が行われた。 （久保研究協力者）

     • 「導入の目的」については、総論部分で大雑把に政策評価制度全体の意義を書いて、ここでは政策体系評価（仮称）の目的だけを書くことにしていいのではないか。
     
     （金本研究協力者）
     • まず、政策体系評価とは何かを記述し、次に意義を記述するのが分かりやすいのではないか。
     • プログラム評価の適例を見つけ出すのは難しいが、最近では、米国道路局が行った温暖化対策に関する政策体系評価、米国環境省による過去の環境政策の費用と便益の計算がある。ただし、前者は外部のコンサルタントに実施させており、また、後者は便益が非常に大きく、お手盛りではないかとの批判がある。
     • 米国、英国の会計検査院について例示されているが、各府省が行う政策体系評価（仮称）がどのような意味を持っているのかということが書かれていない。
     
     （星野研究協力者）
     • 政策には、例えば少子化対策のように複数の省庁が関係するものもあれば、介護保険のように一つの府省で完結するものもある。特に、来年からの省庁統合により後者の例の評価も可能になる。
     • 例えば、厚生省の少子化対策についての政策領域における課題として児童手当があり、高齢者対策として介護保険制度がある。それらは政策体系評価（仮称）の範疇になるのではないか。
     
     （奥野座長代理）
     • 児童手当の支給は政策体系評価の対象とするには少々小さすぎるのではないか。少子化の問題は、女性労働の問題、離婚の問題等、さまざまな切り口から議論する必要がある。そこから児童手当だけを採り上げるのであれば、それは施策実績評価（仮称）であると思う。
     
     （金本研究協力者）
     • 政策体系評価（仮称）としてイメージするのは、少子化対策、温暖化対策、バリアフリーなどかなり大きなテーマで多くの施策が関わっているもので、各省でもいかにそれが重要かアピールしている。これらを評価することが重要であるが、各省でやる場合に適切なテーマは何かが明らかでない。
     • 各府省がやるものとして有効なのは、施策実績評価（仮称）を大括りにして施策の全体像を解明する評価である。
     
     （村松座長）
     • 一つの目安として事務局が想定しているのは、審議会等で制度の見直しを検討するようなテーマであり、例えば、文部省にとっての指導要領の改定がある。このようなものは各省庁にあるのではないか。
     
     （星野研究協力者）
     • テーマの設定をどのように行うのか、それに各府省がどのように関わるのかということが重要である。この点を明確にしないと制度が絵に描いた餅になる。
     
     （久保研究協力者）
     • 政策体系評価（仮称）においても、施策実績評価（仮称）と同様に定期的に実施することとしてはどうか。
     
     （奥野座長代理）
     • 政策体系評価（仮称）の対象と、施策実績評価（仮称）の対象との明確な違いは何か。
     
     （若生室長）
     • 政策体系評価（仮称）と施策実績評価（仮称）とは、評価の方法に明確な違いがあるが、対象については両者がまったく同じになる場合もある。施策実績評価（仮称）は、あらかじめ目標をたててその達成度合いをみるものであり、政策体系評価（仮称）は、様々な手法を駆使して問題点を摘出し、その解決をさぐっていくものである。
     • 政策体系評価（仮称）の対象として、政策レベルに至るものだけでなく施策レベルを対象としたものも含めたのは、いわゆるプログラム評価を政策体系評価（仮称）の範疇に含める考え方を踏まえたものである。
     
     （山谷研究協力者）
     • 政策体系評価は、特定の問題を解決する事務事業の組み合わせが適切かをみるものであり、施策実績評価は、目標を達成しているかどうかをみるものという手法の違いではないか。
     
     （村松座長）
     • 対象の重複はあり得る。事業評価の対象をいくつかまとめた活動の固まりについて、数値目標以外の手法も用いて多角的・重点的に評価する非常に大量な評価活動が伴うのが政策体系評価（仮称）のイメージである。
     
     （星野研究協力者）
     • 行政活動の3階層「政策−施策−事務事業」のそれぞれに応じた評価の3方式なのではないか。施策実績評価（仮称）は、「施策」の個別評価、政策体系評価（仮称）は、複数の施策間の関係をみる評価と理解している。
     • 施策の中の個々の事務事業は、一般的には施策実績評価（仮称）の中でみるもので、これらを政策体系評価（仮称）の対象としてしまうと、施策実績評価（仮称）との関係がはっきりしなくなる。この辺りを詰めておくべき。
     
     （金本研究協力者）
     • 評価時点について、「事後的な評価」とあるが、むしろ途中段階の評価ではないか。各府省の評価では例えば長期計画の改定など当該計画終了後ではなく途中で行う途中評価が中心である。
     • 「事後評価」というのは、ここで用いられている意味と異なり、一つのサイクルが完結終了後、振り返ってみるという語感が強い。事後評価が一般的であると書けば、評価終了後の責任追及が強調されすぎる面がある。
     
     （田辺研究協力者）
     • 政策体系評価（仮称）における「途中」と、公共事業の評価で用いられるような「途中」（計画はできているが、実際の工事がまだ始まっていない段階）とを混同させないようにすることが重要である。
     
     （星野研究協力者）
     • 政策体系評価（仮称）における事前評価とは、例えば、高齢者福祉という課題に対処するために介護保険を導入する場合に行われるような評価ととらえてよいか。
     • 個別具体の例で考えてみると、結局は政策体系評価（仮称）の事後評価というのは存在しないのではないか。
     
     （田辺研究協力者）
     • ある政策の問題点を取り出しその原因や解決を情報提供するというのが政策体系評価（仮称）のイメージである。数値をつかむだけではなく、過去の経緯、解決の選択肢等についてみていく評価というイメージを持っている。
     
     （山谷研究協力者）
     • 従来の行政監察と政策体系評価（仮称）はどのように異なるのか。
     
     （田辺研究協力者）
     • 行政監察は、合規性や効率性が中心であり、そういう制約を取り払えるところが評価の最大のメリットである。
     
     （久保研究協力者）
     • 評価手法については、どのようなフォーマットでどのようなレポートを書くのかということを具体的にする必要がある。
     • 現在の白書にプラス・アルファした内容のものであれば、いくらでもできると思うが、それでいいことにはしたくない。何らかのモデルを作り、ある程度標準化する必要がある。その場合、適当なモデルをなかなか作れない府省があれば、試行期間を設ける必要があるのではないか。
     
     （田辺研究協力者）
     • 政策評価制度が導入されれば各府省はやりやすいものからやるだろうから、そんなに試行期間をおかずともよいのではないか。政策体系評価（仮称）は、試行期間を長くとったからといって質の高いものとなっていくとは限らない。むしろ、テーマの選定や流れというものの構築を早く行い、それを洗練していく方がよい。
     
     （星野研究協力者）
     • テーマ設定は、始めに全体の課題設定をし、それから取組の優先順位をつけていくやり方が望ましく、実務的にも無理がない。全体の課題設定の際の調整役を総務省が行うこととすべき。
     • 各課題について、どの省のテーマかという振り分け、優先順位をつける作業が最初の段階にあり、この作業に時間がかかるのではないか。
     
     （久保研究協力者）
     • 全体の課題設定なしに、その都度個別にテーマを設定するやり方だとイメージしていた。
     
     （若生室長）
     • テーマ設定については、「中期的な計画を策定する」とし、各府省にどういう課題があり、それをどのような優先順位で取り組むのかを中期的なスパンでとらえた上で、評価に取り組んでいくという考え方である。
     • 総務省の役割については、本来やるべき、又は国民から求められているテーマが行われていない場合に、取り組むべきではないかと言い、それでも取組がなされない場合には総務省自らが評価を行う。あるいは、政策評価・独立行政法人評価委員会から総務省に対して当該テーマについて意見を言うなどの方法により、各省の政策体系評価（仮称）の実施を補完するという役割であると考えている。
     
     （久保研究協力者）
     • 総務省が行う政策評価は政策体系評価（仮称）であり、各府省が実施する施策実績評価（仮称）、事業評価（仮称）に対するチェックは総務省の行政評価・監視で対応するというのが私の理解である。
     
     （村松座長）
     • 政策評価制度は、行政評価・監視とは違うカテゴリーであり、政策評価に対しては政策評価で対応することになるのではないか。
     
     （若生室長）
     • 総務省設置法上は、政策評価と政策評価を除いた行政評価・監視とは分けて書かれている。事業評価（仮称）も施策実績評価（仮称）も政策評価の範疇。各府省が行う評価のチェックは、政策評価ということでみていく。
     
     （金本研究協力者）
     • 評価の手続面については、行政評価・監視で対応可能だが、各施策の内容やその目標に立ち入った評価は、行政評価・監視では難しい。このようなメタ評価は、評価委員会で外部の人間を加えて処理しないとうまくいかない。
     
     （村松座長）
     • 制度上期待されているのは、例えば客観的でないような指標が設定されていないかということを、総務省は政策評価の枠組みの中でチェックする責任があるということである。
     
     （奥野座長代理）
     • 施策実績評価（仮称）についても、政策体系評価（仮称）と同様に、総務省の役割について書いておいてはどうか。
     • 総務省の行う評価について、各省庁が行う評価をチェックする外部評価と、総務省自身の施策等の評価を行う内部評価ときちんと書き分けるべき。
     
     （金本研究協力者）
     • 総務庁は行政評価・監視と政策評価とで行うことがどのように違うかについての明確な概念を持つべき。
     （村松座長）
     • 次回、総論を検討する際に、総務省の役割についてきちんと整理するということでよいのではないか。



3. 次回第14回研究会は、平成12年6月19日(月)の16:00から、中間まとめ素案（「政策評価の基本的な在り方」、「事業評価（仮称）の在り方」）の検討を議題として開催することとされた。



以上
（文責：総務庁行政監察局政策評価等推進準備室）